Niejednokrotnie wręcz organy te celowo inicjują określone procedury, aby w trybie odwoławczym poznać stanowisko sądu administracyjnego. Szczególną uwagę organy administracji publicznej poświęcają wykładni zawartej w wyrokach dotyczących przepisów proceduralnych czy ustrojowych. Tezy zawarte w takich wyrokach, jeżeli są jednoznaczne, wdrażane są niemal bezkrytycznie.

Wyrok, który może całkowicie zmienić zasady funkcjonowania gminnych i powiatowych samorządów

Jednak nie wszystkie wyroki pomagają otworzyć właściwe ścieżki proceduralne. Niektóre, tak jak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09, LEX nr 560892) wywołują, w tym przypadku w jednostkach samorządu terytorialnego na szczeblu gminy i powiatu, prawdziwe „retorsje”. NSA, stwierdza ni mniej, ni więcej cyt. „art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy”. W kontekście art. 25a ustawy o samorządzie gminnym  skutkuje to całkowitym zrewolucjonizowaniem zasad organizacji pracy organów tych jednostek. Cytowany wyrok zapadł, co również nie jest bez znaczenia, w trybie oddalenia skargi kasacyjnej Rady Gminy (Fredropol) na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w Rzeszowie) podtrzymującego stanowisko organu nadzorczego, Wojewody (Podkarpackiego). Można się więc spodziewać, że przynajmniej ten Wojewoda będzie stosował jednolite kryteria (wynikające z wyroku NSA) w odniesieniu do wszystkich j.s.t. na terenie swojego województwa. Poważne potraktowanie wyroku oraz zasady praworządności państwa prawnego wymagają wręcz „kontynuacji szaleństwa” i weryfikacji prawidłowości ukonstytuowania się wszystkich rad gminnych i powiatowych. W przypadku gdy w danej radzie, radny, kandydat na przewodniczącego brał udział w głosowaniu, wybory takie (zdaniem NSA) należy uznać za nieważne. Nieważny wybór przewodniczącego skutkuje, że wszystkie wykonane przez niego dalsze czynności są nielegalne. Nielegalny przewodniczący to nielegalnie zwołane sesje rady i dalej, nielegalne czyli nieważne uchwały, które na tych sesjach zostały podjęte. Nieważne będzie też ślubowanie złożone przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) wobec nielegalnie zwołanej sesji. Sytuacja dotyczy nie tylko przypadków, w których przewodniczący rady został wybrany przewagą jednego głosu. Udział radnego w głosowaniu nad swoją kandydaturą czyni (tak przynajmniej należy rozumieć wyrok NSA) całą procedurę wadliwą czyli nielegalną.


Co prawda, trudno jest udawać zaskoczenie rozstrzygnięciem wczytując się w dosłowną treść art. 25a ustawy o samorządzie gminnym  cyt. „Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.” oraz nieco inaczej sformułowanego art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym cyt. „Radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego”. Wcześniej czy później należało się spodziewać takiego wyroku, gdyż problemy związane z tymi przepisami w praktyce pojawiały się w samorządach niejednokrotnie. Z drugiej strony dziwić może fakt dlaczego tak jednoznaczne rozstrzygnięcie pojawiło się dopiero po blisko dziesięciu latach stosowania zupełnie innej interpretacji przepisu, przewracając do góry nogami funkcjonowanie samorządów.


Lakoniczność uzasadnienia


Biorąc pod uwagę zamieszanie jakie przedmiotowe orzeczenie wywoła, oraz przekonanie, że skład orzekający z pewnością zdawał sobie z tego sprawę, całkowicie rozczarowuje lakoniczność uzasadnienia. Skład orzekający okazał się nader odporny na wskazane w kasacji dotychczasowe orzecznictwo i doktrynę dotyczącą przedmiotu i nie podjął z nią właściwej polemiki. Przeświadczenie składu orzekającego, że stosuje wykładnię systemową dokonując zestawienia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym   (a tym samym art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym   – przypis autora) wyłącznie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa , który to wyraźnie ogranicza prawo radnego sejmiku do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych, co ma wykluczać możliwość nadawania im takiego samego znaczenia jest, delikatnie mówiąc, niewłaściwe. Sposób porównania tych dwóch przepisów dowodzi, że Sąd dokonał co najwyżej wykładni językowej, której zastosowanie w tym przypadku jest niewystarczające z uwagi na brak definicji ustawowej pojęcia interesu prawnego. Wystarczy przywołać kontrowersje jakie wywołuje interpretacja tego terminu preferowana przez Urząd Zamówień Publicznych w ramach funkcjonowania systemu zamówień publicznych.


Bez wątpienia w tym przypadku zachodzi konieczność skorzystania z zasady subsydiarności wobec wykładni językowej, wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wykładnia systemowa polega m.in. na ustaleniu znaczenia interpretowanej normy w kontekście całego systemu prawa, przy tym nie pozwala interpretować przepisów tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami oraz w sposób prowadzący do luk w prawie. Wykładnia funkcjonalna polega na ustaleniu znaczenia normy prawnej przez uwzględnienie celu, który przyświecał jej ustanowieniu.


Użycie przez NSA stwierdzenia cyt. „… znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy - por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403.” bezpośrednio przed zestawieniem wskazanych wyżej tylko dwóch przepisów z pominięciem wielu innych, świadczy o przeprowadzeniu przez Sąd zbyt płytkiej analizy. Tym bardziej, że po konfrontacji treści przepisów art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i art. 24   ustawy o samorządzie województwa nasuwają się zupełnie inne wnioski niż sformułowane przez Sąd. Staje się to wyjątkowo jaskrawe po przeczytaniu przytoczonego w uzasadnieniu stanowiska Wojewody. Wojewoda, wydając w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze, słusznie podniósł, że art. 25a wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym 30 maja 2001 roku przez art. 1 pkt 29 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497, z późn. zm.) pełni funkcję antykorupcyjną, cyt. „… wprowadzenie(a) gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza jego przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu”. Jednakże dalszy pogląd Wojewody, że to przesądza o konieczności stosowania zawartej w nim dyspozycji także do art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym   określającego zasady wyboru przewodniczącego rady jest całkowicie nielogiczny. Dlaczego udział w głosowaniu w wyborach na przewodniczącego rady, radnego (gminy i powiatu) będącego jednocześnie kandydatem na przewodniczącego - którego zadaniem jest wyłącznie wykonywanie czynności materialno-technicznych, polegających głównie na organizowaniu pracy rady - powinien być uznany za korupcjogenny, zaś w sejmiku wojewódzkim już nie. Bezkrytyczne zaakceptowanie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i niezakwestionowanie go przez Naczelny Sąd Administracyjny może budzić zdumienie.


Nie da się także nie zauważyć całkowicie niekompetentnego stwierdzenia wojewody, że cyt. „przewodniczący rady reprezentuje radę w stosunkach wewnętrznych z innymi jednostkami organizacyjnymi gminy.”!!!




Przydatne materiały:


 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09


Pisaliśmy o tym również:

Wyrok demolka (cz. 2)