WSA: Rada gminy nie może wkraczać w rolę ustawodawcy

Prokurator zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę rady gminy dotyczącą sprzedaży napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała okazała się nieważna w zakresie, w jakim rada gminy uchwaliła normy w sposób kolidujący z ustawą - orzekł WSA w Szczecinie.

Prokurator wniósł skargę na uchwałę rady gminy. Uchwała dotyczyła ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy. 

Skarżący kwestionował w szczególności prawidłowość określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zwrócił uwagę, że uchwalenie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej u.w.t.) stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator zaznaczył także, że uchwała nie określa zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Gmina wniosła o odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały.

Rozstrzygnięcie WSA

WSA stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do zaskarżonej części uchwały. 

WSA przypomniał, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe wynika z art. 94 Konstytucji. Tym samym, rady gmin mogą regulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Uchwały mogą więc uszczegóławiać regulacje ustawowe. Nie mogą jednak ich zastępować.

Usytuowanie i umiejscowienie 

W art. 12 ust. 1 u.w.t. upoważniono radę gminy do ustalenia dla jej terenu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. W art. 12 ust. 2 u.w.t. upoważniono zaś radę gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. 

Kluczowym dla oceny legalności uchwał było ustalenie znaczenia pojęcia "usytuować". Oznacza ono położenie, lokalizację, umiejscowienie. WSA wskazał, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia reguł rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności usytuowania ich względem obiektów chronionych z mocy ustawy oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.
Zobacz też: Rada gminy nie może zakazać sprzedaży alkoholu w obiektach sportowych.

Racje prokuratora

WSA zgodził się ze skarżącym, że § 1 uchwały nie określał zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazywał on natomiast warunki, którym powinny odpowiadać obiekty, w których mogła być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto, zasady usytuowania tych punktów nie zostały także wymienione w § 2 uchwały. 

W tym przepisie zawarto bowiem zakaz lokalizowania punktów całodobowej sprzedaży alkoholu w budynkach wielorodzinnych. Treść tego przepisu wskazuje, że rada gminy wprowadziła kolejną kategorię obiektów, w których całodobowa sprzedaż alkoholu nie może być prowadzona - zaznaczył WSA. Powyższy przepis wkracza w materię ustawową, co jest niedopuszczalne. 

Z ustawy wynika, że rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Rada gminy nie może jednak wprowadzać ograniczeń szerszych niż ustawowe.

Złagodzenie rygorów

Z kolei kwestię sprzedaży napojów alkoholowych w trakcie imprez na świeżym powietrzu rada gminy uregulowała w sposób mniej restrykcyjny, niż przewiduje to ustawa. W uchwale rady gminy doszło bowiem do wyeliminowania wymogu prowadzenia sprzedaży w miejscach do tego wyznaczonych oraz posiadania stosownego zezwolenia. Nadto zakaz sprzedawania napojów alkoholowych w opakowaniach szklanych jest znacznie łagodniejszy, niż określony w ustawie, gdyż nie obejmuje innych produktów niż napoje alkoholowe i pomija opakowania wykonane z innych materiałów, a których użycie niezgodnie z przeznaczeniem może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia. Tego rodzaju uchwała jest niedopuszczalna, gdyż prowadzi do kolizji ustawy z przepisami wprowadzonymi przez radę gminy. 

Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24.05.2018 r., II SA/Sz 322/18, LEX nr 2509351.