Taka jest treść uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., podjętej po rozpoznaniu wniosku Prezesa NSA. Powodem wniosku były rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazywały jako właściwy organ radę gminy (w której imieniu działa przewodniczący) albo organ wykonawczy czyli wójta.

Wskazana uchwała obejmuje skargi zarówno na uchwały będące aktami prawa miejscowego, inne uchwały rady gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej – w tym w sprawach indywidualnych, a także akty nadzoru obejmujące uchwały rady gminy.

NSA w uzasadnieniu przedstawił oba występujące w praktyce i orzecznictwie poglądy wraz ze wskazaniem podstawowych argumentów na ich rzecz, podkreślając, ze wątpliwości w tej sprawie datują się od przywrócenia samorządu gminnego w 1990 r. Wskazano również, że wątpliwości związane są z procedurą postępowania przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W szczególności art. 25, który określa zdolność sądową, art. 26 dotyczący zdolności procesowej oraz art. 28 i 32, które wskazują, że w imieniu osób prawnych działają organy, a stroną postępowania jest organ, którego działanie jest przedmiotem skargi.

Gmina jest osobą prawną o korporacyjnym charakterze. Występują w niej dwa organy: stanowiąco-kontrolny czyli rada oraz wykonawczy – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uprawnieniem wójta – zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym to wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Nie ma podstaw do zmiany tej generalnej zasady w przypadku skarg na uchwały rady gminy. Nie zmienia tego fakt, że w stosunku do rozstrzygnięć nadzorczych wobec uchwał rady przepis szczególny art. 98 ust. 3  ustawy o samorządzie gminnym  wskazuje jako podstawę formalną skargi uchwałę rady gminy.

Natomiast przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. Zgodnie z art. 19 ust.2  ustawy o samorządzie gminnym  zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Oznacza to jedynie organizacyjne przewodniczenie organowi kolegialnemu.

wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce występować bowiem mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy – w sytuacjach szczególnych – zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 §1) a przepisem art. 32 P.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej cechy szczególne odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach, na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. W konsekwencji ma zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt jako organ wykonawczy. Ich zadania oraz kompetencje są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że organem reprezentującym gminę na zewnątrz, zarówno w sferze publicznej jak i cywilnoprawnej, jest wójt. Może się jednak zdarzyć, że konkretna uchwała będzie dotyczyła interesów prawnych wójta – np. dotycząca ustalenia jego wynagrodzenia albo określenia kierunków działalności (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym ).

Rozstrzygnięcie NSA wprowadza zatem zasadę oraz wyjątek. W konkretnej sytuacji ustalenie organu, który będzie właściwy do reprezentowania gminy wymaga zatem uprzedniego sprawdzenia czy nie zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. Wtedy reprezentować gminę przed sądem administracyjnym będzie jej przewodniczący, na mocy odrębnego upoważnienia, zawartego w uchwale.

Na zakończenie warto również wskazać na znaczenie uchwały NSA podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez skład powiększony, w tym przypadku siedmiu sędziów. Jest to instrument ujednolicenia wykładni, ponieważ uchwała wiąże wszystkie składy NSA, a pośrednio również WSA. Jej zmiana wymagałaby ponownej uchwały w szerszym składzie (izby lub połączonych izb NSA). W tej sytuacji należy uznać, że kwestia legitymacji procesowej w sprawach skarg na uchwały rady gminy została przesądzona.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)