Wojewoda nie może unieważnić aktu powołania na stanowisko dyrektora biblioteki (II OSK 23/10)

Powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) jest powołaniem w rozumieniu art. 68 1 k. p. i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Burmistrz miasta zarządzeniem powołał osobę pełniącą obowiązki na stanowisku dyrektora miejsko-gminnej biblioteki publicznej.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia. Zdaniem wojewody przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewidują jedynie możliwość powołania dyrektora instytucji kultury i jego zastępcy, nie zaś - osób pełniących obowiązki dyrektora instytucji kultury. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej oznacza niedopuszczalność podjęcia przez burmistrza takiego zarządzenia.

WSA oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd wskazał, że ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie mówią, w jakiej formie następuje powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji w sprawie należało zastosować analogię do art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , w którym jest mowa o powoływaniu i odwoływaniu zastępcy wójta w drodze zarządzenia. Ponadto skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla tych czynności, oznacza to, że następują one w formie zarządzenia. Wydane przez burmistrza zarządzenie z ma charakter władczy, gdyż wiąże się z wykonywaniem zadań publicznoprawnych w zakresie organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określonych ustawowo. Dlatego podlega nadzorowi wojewody, nie wykluczając zastosowania środków przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie dały organizatorowi kompetencji do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej, więc niedopuszczalne było powołanie osoby na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora miejsko-gminnej biblioteki publicznej. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że powołana osoba nie legitymowała się kwalifikacjami wymaganymi na stanowisku dyrektora biblioteki.

Rozpatrując skargę kasacyjną NSA stwierdził, iż została ona oparta na odmiennej ocenie charakteru prawnego aktu powołania dyrektora biblioteki miejsko-gminnej i kompetencji nadzorczych wobec tego powołania - w porównaniu ze stanowiskiem Sądu I instancji i wojewody.

W ocenie NSA powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej . Stosunek pracy dyrektora biblioteki gminnej jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art. 68 i nast. Kodeksu pracy, zaś zakwestionowane przez wojewodę "zarządzenie" burmistrza o powołaniu tego dyrektora jest "powołaniem", o którym mowa w art. 68 § 1 Kodeksu pracy czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie - organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu. O tym, że te relacje nie są objęte reżimem administracyjno-prawnym lecz prawa pracy pośrednio świadczy art. 15 ust. 4a. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej , zgodnie z którym organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury zawartej między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy niż trzy lata – tzw. kontrakt menadżerski. Gdyby powołanie o którym mowa w art. 15 ust. 1, miało mieć charakter aktu administracyjnego, to jego równoprawną alternatywą nie mógłby być kontrakt menedżerski. Zdaniem NSA art. 15 ust. 1. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej należy uznać za podstawę prawną do nawiązania stosunku pracy z powołania, objętego regulacją artykułów 68-72 k.p. Zatem spory z tego stosunku objęte są kognicją sądów pracy, co wyklucza możliwość stwierdzania nieważności aktu powołania w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

 Zobacz orzecznictwo:
Wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10

 Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)