Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu placówek oświatowych. Wojewoda uznał, że pismo, mimo nienadania mu nazwy "zarządzenie" jest w istocie zarządzeniem wójta w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym , wobec czego podlega ono ocenie w trybie art. 91 tej ustawy. Skoro bowiem art. 38 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje formy decyzji dla odwołania dyrektora szkoły, to następuje ono w formie zarządzenia wójta. W ocenie wojewody akt powierzenia stanowiska dyrektora i odwołania ze stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Uznanie powierzenia stanowiska dyrektora i odwołania z tego stanowiska za działania publicznoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w ich świetle należy orzekać o nieważności zarządzenia podjętego w tej sprawie. Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika, znanym prawu pracy i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów Kodeksu pracy. W wyniku tych rozważań wojewoda przyjął, że ma kompetencję do oceny legalności zarządzenia wójta gminy z wykorzystaniem uprawnień nadzorczych.
NSA rozpatrując skargę stwierdził, iż nie tylko ustawy o samorządzie gminnym , ale także ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
NSA zwrócił uwagę, że kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budzi niekiedy kontrowersje, ale została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r., 2/48). Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy. NSA przychylił się do uzasadnienia wyroku, którego wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta) jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez NSA o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym, nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Trybunał dostrzegł problem dualizmu orzekania przez sąd administracyjny i powszechny, ale stwierdził, że skoro wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, to właściwym w sprawie stał się sąd administracyjny.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Pobierz orzeczenie:
Wojewoda jako organ nadzoru jest uprawniony do orzekania o nieważności aktu odwołania dyrektora szkoły (I OSK 296/05)