W sprawach dotyczących udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji NFOŚiGW nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej (II OSK 861/10 )

W sprawach związanych z udzieleniem bądź odmową udzielenia dopłaty do demontażu pojazdw wycofanych z eksploatacji, Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, nie uzyskuje statusu organu administracji publicznej, w tym rwnież statusu organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W związku z tym złożenie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdw nie nakłada na Fundusz obowiązku wydania decyzji administracyjnej czy podjęcia innego aktu lub czynności o charakterze administracyjno-prawnym, także w przypadkw odmowy udzielenia takiej dopłaty.

Skarżący wniósł skargę na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dotyczące odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem skarżącego wypełnił on wymagania określone w art. 410a Prawa ochrony środowiska , do otrzymania dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że Fundusz nie jest organem administracji publicznej, w związku z czym nie jest upoważniony do podejmowania decyzji w trybie postępowania administracyjnego.

Rozpatrując skargę WSA uznał, iż zgodnie z art.410a ust.1 Prawa ochrony środowiska przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Fundusz udziela dopłat do prowadzonej działalności, po spełnieniu określonych prawem warunków, w tym dotyczących zasad udzielania pomocy publicznej. Jednak złożenie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów nie nakłada na Fundusz obowiązku wydania decyzji administracyjnej czy podjęcia innego aktu lub czynności o charakterze administracyjno-prawnym, także w przypadków odmowy udzielenia takiej dopłaty. W konsekwencji, WSA uznał, że w sprawach związanych z udzieleniem bądź odmową udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, Fundusz nie uzyskuje statusu organu administracji publicznej, w tym również statusu organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący, któremu odmówiono dofinansowania za dany rok, może dochodzić ewentualnych roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

Od wyroku skarżący odwołał się do NSA. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że na Fundusz nałożony został obowiązek udzielenia dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, po spełnieniu przez przedsiębiorcę warunków określonych art. 410a pkt 1-3 ust. 1 omawianej ustawy. Wskazał, że Fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, albowiem realizuje ona zadania władz publicznych w zakresie ochrony środowiska.

Zdaniem NSA Narodowy Fundusz nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska wymienionych w art. 376, lecz zgodnie z art. 386 pkt 3 Prawa ochrony środowiska , został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska. Świadczy to jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Narodowego Funduszu włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska. Twierdzenie więc w tym przypadku, że Narodowy Fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest jawnym naruszeniem woli ustawodawczy, sprzecznym z ratio legis tej ustawy. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów jest sprawą o charakterze administracyjno-prawnym, czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych. Za takim poglądem w omawianej sprawie przemawia też wykładnia art. 410a ust. 1 w związku z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska . Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ich odmowy realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawiają też inne postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów  Kodeksu postępowania administracyjnego  w tym zakresie. Zdaniem NSA, skoro art. 411 ust. 8 stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419), podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Narodowego Funduszu, występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności. W opinii składu orzekającego, Sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjął, iż skarga na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów, nie mogła zostać uwzględniona, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 150 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Pobierz orzeczenie:
Postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 861/10