Wydaje się jednak, że cele te można osiągnąć przede wszystkim poprzez podniesienie ogólnego poziomu prawodawstwa, bez przerzucania odpowiedzialności za stosowanie niespójnych i niejednokrotnie niezrozumiałych przepisów, na osoby obowiązane z nich korzystać.

Założeniem ustawodawcy było stworzenie jednolitej, zobiektywizowanej i czytelnej procedury, która zmusiłaby Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego do dochodzenia zwrotu wypłaconych odszkodowań z tytułu szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej. Ideą nowej ustawy było zainicjowanie skutecznego, sprawnego oraz nieuchronnego mechanizmu, zapobiegającego rażącym naruszeniom prawa przez osoby reprezentujące jego majestat. Wypada jednak pochylić się nad celem i prawdopodobnymi skutkami ustawy , a także nad sensem i innowacyjnością jej rozwiązań. Należy zastanowić się, czy oby na pewno stanowi ona remedium na wszelkie wady stosowania prawa przez organy Państwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy , regulacja dotyczy odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba, która działa w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia. W rozumieniu ustawy za funkcjonariusza publicznego, uznaje się także członka kolegialnego organu administracji publicznej lub osobę wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej pod warunkiem, że bierze udział w prowadzeniu sprawy, rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez ten organ. Z powyższej definicji oraz redakcji całej ustawy jasno więc wynika, iż wbrew intencjom ustawodawcy obejmuje ona jedynie część aparatu państwowego.

Warunkiem odpowiedzialności jest łączne wystąpienie następujących przesłanek:
- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (tzw. podmioty odpowiedzialne) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa,
- rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego,
- rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone, zgodnie z enumeratywnie wymienionymi w ustawie przypadkami.

Z powyższego wynika, iż założenie ustawodawcy dotyczące nieuchronności, a przede wszystkim sprawności postępowania zmierzającego do „ukarania” winnych rażącym naruszeniom prawa, nie będzie realizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. Redakcja przesłanek ustawowych, których łączne zaistnienie będzie umożliwiało dochodzenie odszkodowania od osoby odpowiedzialnej powoduje, iż uzasadnione są wątpliwości co do innowacyjnego charakteru omawianego aktu prawnego. Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych stanowi jedynie swoistą soczewkę dotychczasowych unormowań i trudno dostrzec, aby jej rozwiązania stanowiły rewolucję legislacyjną. Ponadto, zauważając ograniczony charakter podmiotowy ustawy , należy uznać dotychczasowy system za wystarczający, skoro nowa ustawa obejmuje jedynie część aparatu państwowego. Dotychczas podstawę odpowiedzialności za zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego stanowił przepis art. 415 k.c. Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego odpowiada solidarnie ze „sprawcą”, zgodnie z art. 441 k.c. W razie zaspokojenia poszkodowanego, podmiotowi odpowiedzialnemu przysługuje roszczenie zwrotne do funkcjonariusza publicznego – bezpośredniego sprawcy szkody. Na takich samych zasadach opiera się odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego, zgodnie z ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r.

Należy ponadto wskazać, iż rażące naruszenie prawa według dotychczasowego orzecznictwa i doktryny, jest pojęciem szerokim i różnorodnym. Omawiana ustawa rozszerza dodatkowo to pojęcie, uznając za rażące naruszenie prawa również niezałatwienie sprawy w terminie bądź działanie bez podstawy prawnej. Przy czym dotychczas najczęściej spotykanym rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa jest sytuacja, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Zgodnie z ugruntowanym poglądem Sądu Najwyższego rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego szczególny charakter wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa (szerzej SN w wyroku z 08.04.1994 r., III ARN 15/94). Do rażącego naruszenia dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uchwała NSA z 21.04.2008 r., I OPS 2/2008). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (tak NSA w wyroku z 11.08.2000 r., III SA 1935/99). W literaturze oraz w orzecznictwie za rażące uznaje się niekiedy naruszenie prawa, z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze (co stanowi jedną z podstawowych przesłanek wprowadzenia do systemu prawnego omawianej ustawy ). Jednak dotychczas pogląd ten jest poddawany krytyce jako niespójny z kodeksową konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej. Warto zauważyć, iż omawiana ustawa nie wprowadza znaczących zmian w tym zakresie, co usprawiedliwiałoby modyfikację tego poglądu.

Nowością wprowadzoną przez ustawę jest jedynie obligatoryjny udział prokuratora w postępowaniu. Kierownik podmiotu odpowiedzialnego (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) jest zobowiązany w przypadku wypłaty odszkodowania, zwrócić się w ciągu 14 dni do prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę jednostki, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Prokurator obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu, z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator działa przy tym na rzecz podmiotu odpowiedzialnego i posiada wszelkie uprawnienia wynikające z art. 42 ustawy o Prokuraturze (m.in. może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków oraz zasięgnąć opinii biegłych). Obowiązek zwrócenia się do właściwego prokuratora został zabezpieczony odpowiedzialnością karną, ciążącą na osobie zobowiązanej do takiej czynności z racji sprawowanej funkcji. Ustawodawca przewidział także możliwość dobrowolnego spełnienia świadczenia przez funkcjonariusza publicznego, gdyż przed wytoczeniem powództwa prokurator ma obowiązek pisemnego wezwania do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Jak pokazuje praktyka, wypłata odszkodowania przez organy władzy publicznej z powodu wydania rozstrzygnięć rażąco naruszających prawo następuje niezwykle rzadko, zazwyczaj po długim i żmudnym procesie sądowym. Dotychczasowe przepisy regulujące odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, obowiązujące w polskim systemie prawnym, należy jednak uznać za wystarczające. Wbrew intencji ustawodawcy ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa nie wprowadza rewolucji w tym zakresie. Sygnalizuje jedynie problem, którego rozwiązanie od dawna istnieje. Ustawa wydaje się być wyrazem bezsilności ustawodawcy wobec problemów legislacyjnych i próbą przerzucania odpowiedzialności na najniższy szczebel reprezentantów władzy publicznej. Ustawodawca obarczając funkcjonariuszy publicznych ryzykiem poniesienia strat materialnych, winien przewidzieć możliwość odpowiedniego zabezpieczenia tej grupy społecznej, choćby w postaci obowiązkowych ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej. W przeciwnym razie – mając na uwadze niespójność przepisów prawa materialnego - nowa ustawa może wywołać jedynie urzędniczy niepokój, gdyż bez wątpienia nie będzie stanowić przyczyny podniesienia poziomu wydawanych rozstrzygnięć. To urzędnik najniższego stopnia jest pierwszym podmiotem reprezentującym wobec obywateli majestat Państwa oraz stojącym na straży porządku prawnego. Niewątpliwie istnieją inne drogi do usprawnienia działania administracji publicznej i budowania zaufania obywateli do władzy, aniżeli rozwiązania zastosowane w omawianej ustawie.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r.o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173)