Co zamierzano uregulować w ustawie o pracownikach samorządowych w sprawie pracy w godzinach nadliczbowych

Nawet pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.) pracodawcy, wbrew oczywistym regulacjom ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), siłą perswazji „przekonywali” pracowników urzędów do korzystania z tzw. odbioru godzin. Z przywileju płatnych nadgodzin sporadycznie korzystali kierowcy, palacze c.o. W zdecydowanej większości przypadków pracownicy urzędów nie otrzymywali wynagrodzenia nawet za nadgodziny przepracowane przy organizacji wyborów powszechnych odbywających się zawsze w dni wolne od pracy.

Nie zdziwiło więc nikogo oficjalne stanowisko Kancelarii Premiera, wielokrotnie reprezentowane przez ówczesnego Podsekretarza Stanu Adama Leszkiewicza, bezpośrednio odpowiedzialnego za przygotowanie projektu ustawy o pracownikach samorządowych , że zamysłem nowych przepisów jest/miało być pozbawienie pracowników procentowych dodatków przewidzianych przez Kodeks pracy w przypadku wyboru przez nich wynagrodzenia zamiast odbioru czasu wolnego. Między innymi w artykule Artura Radwana pt. „Nadgodziny w gminach zawsze sprzeczne z prawem” („Dziennik. Gazeta Prawna” z dnia 19 marca 2010 r.), możemy przeczytać stanowisko p. Leszkiewicza: „…rząd nie wprowadził do ustawy rekompensaty za pracę w nadgodzinach, bo nie chciał nakładać na samorządy dodatkowych kosztów związanych z wypłatą dodatków. Nie oznacza to jednak, że nie mogą rekompensować na własną rękę nadgodzin”. Faktem jest, że w kontekście dotychczasowej praktyki (niezgodnej z Kodeksem pracy) unikania płacenia urzędnikom za pracę w godzinach nadliczbowych nowa ustawa w tym zakresie została przyjęta z zadowoleniem, gdyż daje pewną podstawę do uzyskania przynajmniej części przysługującego im wynagrodzenia.

Cytowanej wypowiedzi p. Leszkiewicza nie można oczywiście traktować nawet jako namiastki wykładni autentycznej, a co najwyżej sugestię, gdyż dotyczy ona przepisów ustawy uchwalonej przez parlament. Biorąc pod uwagę liczbę i rodzaj instytucji (Państwowa Inspekcja Pracy, Regionalne Izby Obrachunkowe), które przychylają się do takiej interpretacji wbrew brzmieniu przepisów regulujących tę kwestię, jest to sugestia bardzo skuteczna. Oczywiście tylko w kategoriach przypadku należy oceniać fakt, że pracownikom wymienionych instytucji kontrolnych (podobnie jak w Kancelarii Premiera) również nie przysługuje wynagrodzenie z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych. Trudno jest interpretować przepisy „przeciwko tak znamienitym” instytucjom odpowiedzialnym za rozliczanie samorządów ze stosowania przepisów prawa pracy oraz przepisów finansowych. Jeszcze trudniej jest jednak nie reagować, jeżeli „przewagę” zyskuje interpretacja, która – wbrew podstawowej zasadzie wykładni prawa – prowadzi do sytuacji, w której interpretowany przepis staje się niezgodny z Konstytucją RP .

Podsumowując tę część rozważań, należy przyjąć, że celem przepisów przygotowanych w ramach inicjatywy legislacyjnej rządu rzeczywiście było pozbawienie pracowników samorządowych przysługującego im, na podstawie przepisów Kodeksu pracy, do czasu wejścia w życie ustawy o pracownikach samorządowych, dodatku za godziny nadliczbowe. Zdaniem autora bez względu na motywację wprowadzone rozwiązanie jest nieracjonalne i nie do przyjęcia w sytuacji, gdy ustawa dotyczy ogółu pracowników samorządowych, bez względu na rodzaj zajmowanego stanowiska (także pracowników fizycznych, kierowców, palaczy c.o., sprzątaczek, konserwatorów itd., itp.). Urzędnik został potraktowany jak „wyrobnik” albo przysłowiowy „nic nierobiący” biurokrata, co najwyżej siedzący za biurkiem i spijający kawkę, który dotychczas pobierał wynagrodzenie nie do końca mu należne. Jeżeli tak jest faktycznie, to po co zatrudniać go po godzinach? Pikanterii dodaje fakt, że jeżeli rząd skutecznie by pozbawił dodatku za nadgodziny szeregowych pracowników, wyłączając stosowanie Kodeksu pracy, przyznałby jednocześnie prawo do odbioru godzin lub wynagrodzenia, co prawda (zdaniem rządu) bez dodatków, także pracownikom, którzy takiego prawa dotychczas nie posiadali w związku z art. 1514 § 1 k.p. Chodzi tu o grupę pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierowników wyodrębnionych komórek organizacyjnych (a więc wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw, ich zastępców i pozostałych członków zarządu, skarbników, itd.).

Zastrzeżenia, że samorządy mogą rekompensować nadgodziny na własną rękę, nie można traktować poważnie. W ustawie o pracownikach samorządowych nie znajdujemy żadnego przepisu, który umożliwiałby zastosowanie takiego rozwiązania, chyba że wykorzystamy do tego instytucję dodatku specjalnego lub nagrody.

Co uregulowano…

Ustawa o pracownikach samorządowych określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędach jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli oraz ich jednostkach organizacyjnych, w tym jednostkach pomocniczych gmin, biurach związków j.s.t. oraz zakładach budżetowych utworzonych przez te związki, jak również w biurach jednostek administracyjnych j.s.t. – o ile ich statusu prawnego nie określają odrębne przepisy.

Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:
1) wyboru: na stanowiskach członków zarządu województwa, powiatu oraz związku j.s.t. (jeżeli ich statuty tak stanowią), a w urzędzie gminy: na stanowiskach wójta (burmistrza, prezydenta miasta);
2) powołania: na stanowiskach zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz skarbnicy j.s.t.;
3) umowy o pracę: na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi.

Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 36 ust. 1 „łaskawie” stwierdza: „Pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych”, dalej zaś wylicza w sposób, który zgodnie z zasadami techniki prawodawczej należałoby odczytać jako enumeratywny (tzn. niepodlegający rozszerzeniu), składniki tego wynagrodzenia. Są to:
1) wynagrodzenie zasadnicze;
2) dodatek za wieloletnią pracę;
3) nagroda jubileuszowa;
4) jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę;
5) jednorazowa odprawa w związku z przejściem na rentę z tytułu niezdolności do pracy;
6) dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
7) dodatek specjalny przyznawany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa;
8) odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy przysługująca wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta), członkom zarządu powiatu, członkom zarządu województwa, których stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji;
oraz
9) składniki wynagrodzenia fakultatywne:
a) dodatek funkcyjny,
b) dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań,
c) nagroda za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru).

Ponadto ustawa o pracownikach samorządowych  w art. 42 ust. 4 stanowi: „Pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu”.
Zasady przyznawania, naliczania i wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia pracowników samorządowych regulują także niektóre przepisy: Kodeksu pracy, ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 34, poz. 243, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398). Bardzo istotne są akty wewnętrzne, regulamin wynagradzania i regulamin pracy nadawany przez pracodawcę w danej jednostce.


Jak należy czytać zapisy ustawy, czyli wyszło, jak wyszło

Użycie przez ustawodawcę w art. 42 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych  określenia nieostrego „potrzeba jednostki” pozwala założyć, że prawo przełożonego do wydania pracownikowi samorządowemu wiążącego polecenia pracy w godzinach nadliczbowych, czyli po zakończeniu pracy w normalnych godzinach, w tym także w porze nocnej oraz w niedzielę i święta, nie powinno być sporne. Jednakże w przypadku przyjęcia interpretacji krzywdzącej dla pracownika, pozbawiającej go (rzeczywistej rekompensaty) dodatku do wynagrodzenia z tego tytułu, można się spodziewać oporu pracowników przed pracą w nietypowym czasie. Praca w święta, dotychczas często traktowana jako przywilej, bez dodatkowej rekompensaty będzie odbierana jako uciążliwość, a nawet represja.

Pamiętając o art. 43 ust. 1 mówiącym o tym, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, przytoczony wyżej przepis wymaga interpretacji przynajmniej w pięciu obszarach:
1) kiedy mamy do czynienia z pracą w godzinach nadliczbowych;
2) czy określenie „w tym samym wymiarze” odnosi się tylko do czasu wolnego, czy też do wynagrodzenia;
3) w jakim znaczeniu użyto określenia „wymiar”;
4) jakie są zasady obliczania wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych;
5) w jakim zakresie należy stosować Kodeks pracy.

Ireneusz Krześnicki


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:

 Ustalenie wysokości wynagrodzenia za nadgodziny jest problemem księgowym, a nie prawnym (cz. 2)