Ustalenie charakteru prawnego uchwały nie zawsze jednoznaczne

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Uchwały podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mają charakteru jednorodnego. W doktrynie wypracowano różne koncepcje podziału uchwał organów samorządowych, dla potrzeb niniejszego opracowania kluczowe znacznie ma jednak tylko jeden z proponowanych podziałów, a mianowicie podział na akty kierownictwa wewnętrznego i akty prawa miejscowego.

Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi jeden z kluczowych instrumentów, za którego pomocą jednostki te realizują powierzoną im część zadań publicznych. Umocowanie jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przedmiotowych aktów zostało dokonane już w przepisach rangi konstytucyjnej. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Rozwinięcie powyższej normy konstytucyjnej znajduje swoje miejsce w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego. W art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[1] ustawodawca stwierdza, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W tym samym akcie w art. 40 ust. 2 ustawodawca korzysta z powyższego przepisu i upoważnia gminę do wydawania aktów prawa miejscowego w sprawach: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podobne uregulowania zostały zawarte w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym[2] oraz art. 89
ust. 1 ustawy o samorządzie województwa[3].

Delegacje do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarte w licznych ustawach szczegółowych dotyczą jednak wielu różnych sfer życia publicznego. W literaturze wskazuje się, że w sensie przedmiotowym przepisy prawa miejscowego można zaliczyć do jednego z trzech rodzajów: przepisów wykonawczych (wydawane na podstawie upoważnień ustawowych, o zróżnicowanym charakterze zależnym od treści takiego upoważnienia), przepisów strukturalno-organizacyjnych (np. określające ustrój wewnętrzny, zasady zarządu mieniem czy zasady korzystania z urządzeń publicznych) oraz przepisów porządkowych (wydawane na podstawie ogólnej klauzuli zawartej w aktach powołujących te organy)[4].

Należy jednak odnotować, że rzadkie są sytuacje, w których ustawodawca wprost wskazuje, iż uchwała jednostki samorządu terytorialnego w określonej materii ma charakter aktu prawa miejscowego. Wśród przykładów takich uregulowań można wymienić wspomniany już art. 40 ust. 2 u.s.g., art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[5] (dotyczący charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[6] (dotyczący regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy) czy art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[7] (dotyczący regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków). Można jednak znaleźć i takie uregulowania, w których ustawodawca wyraźnie stwierdza, że określony akt nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W powyższym zakresie należy przywołać art. 9 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Zdecydowanie przeważają jednakże sytuacje, w których prawodawca w delegacji ustawowej wskazuje, że organ stanowiący może lub ma obowiązek dokonać rozstrzygnięcia w określonej kwestii, nie przesądzając o charakterze prawnym takiego aktu.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

1. Cechy aktu prawa miejscowego

W powyższych przypadkach słusznie mogą się rodzić wątpliwości co do charakteru prawnego podejmowanej uchwały. Należy zatem postawić pytanie: jakie kryteria przesądzają o kwalifikowaniu określonego aktu do grupy aktów prawa miejscowego? W powyższej materii zarówno w doktrynie[8], jak i judykaturze[9] panuje zgodna opinia, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów.

Pierwszym kryterium oceny tego, czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego jest stwierdzenie istnienia przepisu ustawowego upoważniającego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawnego w określonej materii. W doktrynie słusznie akcentuje się, że powyższe wyklucza możliwość powoływania się na upoważnienia zawarte w rozporządzeniach i prowadzi do wniosku, iż stanowienie aktów prawa miejscowego, opierające się na upoważnieniu wyprowadzonym z aktów podustawowych, należy uznać za niekonstytucyjne[10]. O słuszności powyższego poglądu przesądził w istocie sam ustawodawca, wskazując explicite w art. 40 ust. 1 u.s.g., że akty prawa miejscowego mogą być wydawane na podstawie upoważnień ustawowych. Analogiczne stanowisko zajmuje ustawodawca w § 142 ust. 2 „Zasad techniki prawodawczej”[11], w którym wyraźnie stwierdza się, że: akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. Pomimo konieczności istnienia upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, należy zwrócić uwagę, że akty te nie są wydawane w celu wykonania ustaw, to bowiem – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji – należy do rozporządzeń. Ich celem jest elastyczne dostosowanie unormowań prawnych do potrzeb i warunków lokalnych[12]. W doktrynie akcentuje się również, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą jako podstawy prawnej wskazywać wyłącznie przepisów, które wprawdzie mają rangę ustawową, ale zawierają jedynie normy określające zadania[13].

Zaakcentowania wymaga także to, że zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zawarte w art. 94 Konstytucji różnią się od zasad wydawania rozporządzeń określonych w art. 92. Należy zauważyć, że zgodnie z przywołanym art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego są stanowione „na podstawie upoważnień i w granicach zawartych w ustawie”. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć zatem szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego (tak jak w przypadku rozporządzeń). Organy samorządu terytorialnego posiadają więc szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Podstawa prawna wydanego aktu prawa miejscowego nie musi być szczegółowa, ale kompetencje do uruchomienia inicjatywy prawodawczej muszą w niej już być wyraźnie przyznane. Powyższe w żaden sposób nie przekreśla oczywiście możliwości uszczegółowienia upoważnienia ustawowego, stąd też w doktrynie wskazuje się, że delegacja ustawowa stanowiąca podstawę do wydania aktu prawa miejscowego może przybrać dwojaką postać: delegacji szczegółowej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczegółowej są stanowione akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne[14].

Akty prawa miejscowego z racji tego, że są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, muszą mieć charakter normatywny. Muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia[15]. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego[16]. Większą trudność w ocenie charakteru prawnego stwarzają jednak samorządowe akty planowania. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty), sposób zrealizowania tych zadań jednak albo w ogóle nie jest określony, albo jest wprawdzie określony, ale w sposób ogólny, tak że podmioty zobowiązane do wykonania określonego zadania mają dużą swobodę w doborze zarówno środków, jak i metod realizacji.
Ustawodawca w wielu ustawach szczególnych przyznał organom stanowiącym kompetencję do stanowienia (i to w rozmaitych obszarach) aktów planowania. Tytułem przykładu można wymienić: art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie[17] (dotyczący gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej[18] (dotyczący uchwalania gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych), art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[19] (dotyczący uchwalania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych), czy też art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii[20] (dotyczący gminnego programu przeciwdziałania narkomanii). Charakter prawny uchwalanych programów i strategii budzi jednak w doktrynie wiele wątpliwości. Zdaniem jednych autorów akty planowania stanowią zbiór wiążących norm prawnych, ale o szczególnym charakterze, który przejawia się w tym, że są one normami ujętymi w postaci wskaźnika ekonomicznego[21]. Nie bez znaczenia – w ocenie przedstawicieli powyższego poglądu – jest także to, że plany zawierają normy generalne[22].

Zdecydowana większość przedstawicieli doktryny odrzuca jednak powyższy pogląd, argumentując, że adresatami norm zawartych w planie są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej. Akcentuje się ponadto, że normy prawne zawarte w planie są uchwalane na z góry określony czas i ulegają „skonsumowaniu” w przypadku wykonania planu[23].

Wątpliwości co do charakteru prawnego uchwalanych przez samorząd terytorialny programów i strategii wyraźnie są widoczne także w praktyce. Jako przykład można wymienić programy usuwania azbestu podejmowane na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce odpadami[24]. W opinii Wojewody Mazowieckiego plany takie nie stanowią aktów prawa miejscowego[25]. Odmiennie zapatrywanie prawne prezentuje Wojewoda Dolnośląski, który ogłasza w wydawanym przez siebie dzienniku urzędowym tego typu plany[26]. Podobne rozbieżności w orzecznictwie organów nadzoru można spotkać w odniesieniu do programu współpracy z organizacjami pożytku publicznego[27] uchwalanymi na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[28].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Normatywność przepisów uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest warunkiem niezbędnym, ale niewystarczającym do uznania takiej uchwały za akt prawa miejscowego. Normy prawne wysłowione w przepisach podjętej uchwały muszą mieć ponadto charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają zatem charakter powtarzalny, nie mogą bowiem konsumować się przez jednorazowe zastosowanie[29].

Poza aktami prawa miejscowego organy stanowiące podejmują – jak wskazałem na wstępie – również uchwały zaliczane do aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego. Akty powyższe, w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego, wiążą tylko adresatów podległych organowi, który dany akt wydał. Są to bowiem akty normatywne, które nie mają waloru źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a przez to nie mogą regulować spraw dotyczących praw, wolności i obowiązków obywateli[30].

2. Akt prawa miejscowego – obowiązki w zakresie promulgacji

Kwalifikacja określonego aktu prawnego do grupy aktów prawa miejscowego pociąga za sobą istotną konsekwencję dotyczącą sposobu jego ogłaszania. O ile bowiem uchwały stanowiące akt kierownictwa wewnętrznego wchodzą w życie w terminie w nich wskazanym (zazwyczaj z dniem podjęcia) i są ogłaszane również w sposób w nich określony, o tyle sposób ogłaszania i wejścia w życie aktów prawa miejscowego został precyzyjnie określony przez ustawodawcę. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[31] uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące akt prawa miejscowego podlegają obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Organ stanowiący ma jednak możliwość zmiany podstawowego 14-dniowego okresu vacatio legis. Określenie przez organ stanowiący późniejszego okresu wejścia w życie aniżeli okres podstawowy nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadnymi wymogami. Należy więc przyjąć, że w powyższym zakresie organ stanowiący dysponuje swobodą decyzji.

Odmiennie przedstawia się jednak sytuacja, w której zamiarem prawodawcy lokalnego jest skrócenie podstawowego okresu wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. akt normatywny może wejść w życie w terminie krótszym niż 14 dni tylko w „uzasadnionych przypadkach”. Wejście w życie aktu prawa miejscowego z chwilą ogłoszenia w dzienniku urzędowym jest zaś dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W odniesieniu do przesłanki „ważnego interesu państwa” należy wskazać na słusznie prezentowany w literaturze pogląd, że nie powinna mieć ona zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty (celu) mają one charakter lokalny (miejscowy) i są wydawane w „interesie lokalnym”. „Ważny interes państwa” nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać wprowadzenie ich w życie z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym[32]. Poza możliwością skrócenia podstawowego okresu oczekiwania na wejście w życie uchwały ustawodawca przewidział także w art. 5 u.o.a.n., że możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, pod tym warunkiem, że „zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie”.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego[33] przepisy działające wstecz można uznać za zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jeżeli:

nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe),
mają one rangę ustawową (uwaga ta nie dotyczy oczywiście aktów prawa miejscowego), ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych,
spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki,
nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy),
problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy (prawodawcy lokalnemu) wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Decydując się na skrócenie okresu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, organ stanowiący jest więc zobowiązany wykazać istnienie powyższych przesłanek. Najwłaściwszym miejscem na przeprowadzenie tego typu argumentacji jest uzasadnienie do projektu uchwały, które po doręczeniu organowi nadzoru, wraz z podjętą uchwałą, pozwoli mu ocenić legalność dokonanego rozstrzygnięcia.

Po omówieniu zasad regulujących ogłaszanie i wejście w życie aktów prawa miejscowego należy wskazać na konsekwencje ich naruszenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zaniechanie skierowania uchwały do ogłoszenia w dzienniku urzędowym stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały[34]. Co więcej, uzasadnia ono stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości[35]. Niezależnie zatem od poprawności merytorycznej pozostałej części podjętej uchwały, błędne wskazanie sposobu promulgacji i daty wejścia w życie będzie pociągać za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości podjętego aktu. Powyższe reguły znajdą także zastosowanie do sytuacji, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego błędnie uzna za akt prawa miejscowego uchwałę będącą w istocie aktem kierownictwa wewnętrznego i zamieści w niej obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W judykaturze wskazuje się, że uzależnienie wejście w życie uchwały od jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sposób sprzeczny art. 13 pkt 2 u.o.a.n., stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to zastrzeżenie, ale całej uchwały[36].

Powyższe wynika z tego, że na skutek braku podstawy prawnej do publikacji nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały[37]. Innymi słowy, stwierdzenie np. przez organ nadzoru nieważności przepisu uchwały zawierającego postanowienie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie rozwiązuje problemu. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o takiej treści ma oczywiście istotny walor praktyczny (dany akt pozostaje w obrocie prawnym), ale z normatywnego punktu widzenia sprawia, że kwestionowana uchwała w ogóle nie zawiera przepisu o dacie jej wejścia w życie.

Dopuszczenie do publikacji aktu prawnego niebędącego aktem prawa miejscowego nie może być jednak rozpatrywane wyłącznie w kategorii naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. W doktrynie słusznie zauważa się doniosłość praktycznych konsekwencji takiego uchybienia[38]. Jeżeli bowiem niezasadnie ogłoszony w dzienniku urzędowym akt prawny stanie się następnie podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, wówczas będzie konieczne stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako pozbawionej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego[39]). Nie należy także zapominać, że akty prawa miejscowego mogą być podstawą innych aktów normatywnych (np. uchwał jednostek samorządu terytorialnego będących aktami kierownictwa wewnętrznego). Wadliwe uznanie za akt prawa miejscowego prowadzi zatem do sprzeczności aktu normatywnego z prawem powszechnie obowiązującym.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

3. Akta prawa miejscowego – obowiązki w zakresie konsultacji

Prawidłowe zakwalifikowanie wydawanego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego pociąga za sobą obowiązek dopełnienia i innych wymogów formalnych niż te związane z prawidłową promulgacją. W szczególności należy zwrócić uwagę na prawidłowe procedowanie takiej uchwały. Powyższe wynika z nakładanego przez ustawodawcę obowiązku poddawania niektórych projektów aktów prawa miejscowego konsultacjom społecznym. W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę na przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych[40], zgodnie z którym organizacja związkowa – reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6.07.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego[41] – ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W ust. 2 art. 19 u.z.z. wskazuje się szczegółowo, jak powinien przebiegać tryb takiej konsultacji. Stosunkowo nowym rozwiązaniem dotyczącym obowiązku konsultacji jest art. 5 ust. 5 u.d.p.p., który nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. projektów aktów prawa miejscowego (w tym rocznych programów współpracy – art. 5a ust. 1) w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Regulacja powyższa weszła w życie 12.03.2010 r.

Podstawowym błędem, z jakim można się spotkać w praktyce stosowania powyższego przepisu, jest procedowanie rocznego programu współpracy bez poddania go konsultacjom społecznym (tego typu sytuacje cechowała szczególna nagminność w pierwszym roku obowiązywania nowelizacji). Inną, również nieprawidłową praktyką, jaką można w tym zakresie zauważyć, jest poddanie rocznego programu współpracy konsultacjom społecznym, ale prowadzonym na podstawie aktów wydawanych w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g.

(art. 3d ust. 2 u.s.p.), a nie – jak wymaga tego ustawodawca – na podstawie odrębnie określonych zasad konsultacji wydanych w trybie art. 5 ust. 5 u.d.p.p. Niedopuszczalność przeprowadzenia konsultacji w trybie ustawy o samorządzie gminnym czy powiatowym wynika z różnego zakresu podmiotowo-przedmiotowego konsultacji prowadzonych na podstawie powyższych ustaw, a konsultacji prowadzonych w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5a ust 1 u.s.g. (analogicznie w ustawie o samorządzie powiatowym) w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zakresem podmiotowym konsultacji prowadzonych w powyższym trybie są „mieszkańcy gminy”, przedmiotem zaś konsultacji są „sprawy” ważne dla gminy. Zakres przedmiotowy uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p. dotyczy natomiast nie „sprawy”, a konkretnego aktu prawa miejscowego. Zakresem podmiotowym takiej uchwały są objęci nie „mieszkańcy”, a organizacje pożytku publicznego, których obszar działania obejmuje daną gminę. Przeprowadzenie konsultacji nad programem współpracy na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (powiatowym) wyłączałoby zatem z tego trybu główne podmioty zainteresowane, tj. organizacje pożytku publicznego. W samorządowym trybie konsultacji mogą bowiem wypowiadać się jedynie „mieszkańcy”, a więc osoby fizyczne. Organizacje pożytku publicznego w sposób oczywisty nie spełniają powyższego wymogu.

Omawiając zagadnienie obowiązków konsultacyjnych, należy również zwrócić uwagę na wprowadzony w życie 21.10.2010 r. obowiązek przewidziany art. 17 pkt 6 lit. a tiret piąte i n. u.p.z.p. Zgodnie z powyższymi przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest zobowiązany wystąpić o opinię o projekcie planu do, odpowiednio, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (w określonym w tym przepisie zakresie) oraz właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Wspomniane wyżej podstawowe przepisy (a na pewno mające najczęstsze zastosowanie w praktyce lokalnego prawodawstwa) regulujące obowiązek przeprowadzenia konsultacji lub uzyskania opinii powinny być w polu szczególnej uwagi organów odpowiedzialnych za przygotowanie projektów uchwał. Uchwalenie aktu prawa miejscowego z naruszeniem obowiązku konsultacyjnego stanowi również istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności podjętego aktu prawa miejscowego w całości[42] (ewentualnie w części, której dotyczył obowiązek konsultacji). W ocenie TK naruszenie elementów procedury prawodawczej może być ponadto zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa[43]. Należy jednak zaznaczyć, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego będzie nie tylko zupełne zaniechanie przeprowadzenia konsultacji w materii, w której ich przeprowadzenie jest obowiązkowe. Konieczność zastosowania tego typu rozstrzygnięcia będzie dotyczyć także sytuacji, w których obowiązek konsultacyjny został zrealizowany w sposób pobieżny niedający realnej możliwości wnikliwego i rzetelnego zapoznania się z projektowanymi rozwiązaniami i przedstawienia swojego stanowiska[44].

4. Przepisy porządkowe

Z uwagi na swą specyfikę osobnych słów komentarza wymagają akty prawne wydawane przez samorząd terytorialny zaliczane do przepisów porządkowych. Już na wstępie omawiania przedmiotowego zagadnienia należy zaznaczyć, że przepisy porządkowe mogą mieć jedynie postać aktów prawa miejscowego (względnie rozporządzeń wydawanych przez wskazane w Konstytucji centralne organy państwowe)[45]. Powyższe jest podyktowane tym, że w świetle art. 87 Konstytucji nakazy i zakazy adresowane do podmiotów nieznajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej wobec organu stanowiącego prawo muszą mieć charakter powszechnie obowiązujący. Przytoczony przepis wyklucza zatem stanowienie aktów porządkowych w formie aktów kierownictwa wewnętrznego.

Upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych zostały zawarte w poszczególnych ustawach ustrojowych (art. 40 ust. 3 u.s.g., art. 42 ust. 1 u.s.p.). Na szczególną uwagę zasługują przesłanki uchwalenia przepisów porządkowych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. uprawnione organy mogą stanowić przepisy porządkowe:

tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz
jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, oraz
dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W ustawie o samorządzie powiatowym dodatkową przesłanką uzasadniającą wprowadzenie przepisów porządkowych jest ochrona mienia obywateli, a także ochrona środowiska naturalnego. Przesłanką sine qua non uchwalenia przepisów porządkowych na szczeblu powiatu jest ponadto wystąpienie przyczyn dla ich podjęcia na obszarze więcej niż jednej gminy. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek: obiektywnej – wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, iż materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, subiektywnej – będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszane i wymagają ochrony, oraz terytorialnej (dotyczącej tylko organów samorządu powiatowego) – wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar większy niż jedną gminę[46].

Przywołane uregulowania wskazują, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym są aktami o bardziej samoistnym charakterze niż akty prawa miejscowego wykonawczego, gdyż zawierają „normy nowe” stworzone przez podmiot wydający taki akt[47]. Nie są one wydawane w celu wykonania jakiegoś upoważnienia z konkretnej ustawy szczególnej, lecz same regulują określone stany faktyczne w przypadkach i w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych. Ich celem jest unormowanie lokalnych sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, które nie zostały ujęte w przepisach ogólnopaństwowych. Należy zgodzić się jednak z poglądem, że przepisy porządkowe, choć pomyślane jako akty regulujące sytuacje nietypowe i mające raczej charakter nadzwyczajny, mogą być wydawane nie tylko w sytuacjach typu klęska żywiołowa, katastrofa czy epidemia, czyli nadzwyczajnych sytuacjach losowych[48]. Ograniczenie możliwości wydawania przepisów porządkowych wyłącznie do sytuacji losowych odebrałoby samorządom możliwość elastycznego wypełniania braków w systemie prawnym w zakresie, w jakim jest to niezbędne w warunkach lokalnych do zapewnienia należytej ochrony dobrom wymienionym w art. 40 ust. 3 u.s.g. (odpowiednio w ustawie o samorządzie powiatowym).

Dodatkowo należy zaakcentować, że generalne upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych ma charakter wyjątkowy, kompetencje organów w tym zakresie nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco. Konsekwencją powyższego faktu jest podkreślany w literaturze zakaz zamieszczania przepisów porządkowych w aktach prawa miejscowego o innym charakterze, stanowionych w odrębnym celu. Za niezgodne z prawem należy uznać więc w szczególności uchwały rad gmin (powiatów) ustanawiające przepisy wykonawcze, jeżeli poza tymi przepisami zawierają regulacje porządkowe, które mogą być wykorzystywane w celu zapewnienia wykonania nakazów i zakazów przepisów wydanych na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych[49].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Wyżej przedstawione uwagi i uregulowania nakazują przychylić się do poglądu Tomasza Szewca[50], który wskazuje następujące cechy przepisów porządkowych, które odróżniają je od innych aktów prawa miejscowego:

a) są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego,
b) nie mają na celu wykonania (tj. sprecyzowania sposobu lub metody postępowania) przepisu ustawowego, lecz samodzielną regulację określonej materii,
c) materia objęta przepisem porządkowym została pominięta przez ustawodawcę (w tym sensie, że milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie było zamierzone),
d) treść przepisów porządkowych różni się od przepisów wykonawczych – zawierają one zakazy i nakazy oznaczonego zachowania się w zakresie uzasadnionym względami bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W przepisach ustrojowych ustawodawca poza przesłankami wydania przepisów porządkowych, w sposób precyzyjny uregulował również krąg podmiotów uprawnionych do ich stanowienia. Co do zasady, organami uprawnionymi do wydawania przepisów porządkowych są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, tj. rada gminy lub rada powiatu (kompetencji takich nie posiada natomiast sejmik województwa, co wynika z przyznania uprawnień do stanowienia przepisów porządkowych obowiązujących na obszarze województwa organowi administracji rządowej – wojewodzie). Od powyższej reguły został jednak wprowadzony pewien wyjątek. Przepisy porządkowe wyjątkowo mogą być stanowione przez organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego (wójta bądź zarząd powiatu).

Powyższe uprawnienie organów wykonawczych aktualizuje się jednak tylko w „przypadkach niecierpiących zwłoki”. Ustawodawca nie precyzuje, jakiego typu sytuacje należy kwalifikować za „przypadki niecierpiące zwłoki”. Powyższe oznacza, że zaistnienie przedmiotowej przesłanki będzie musiało być oceniane każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W praktyce orzeczniczej organów nadzoru można jednak spotkać pogląd, że „przypadek niecierpiący zwłoki” to taka sytuacja faktyczna, gdy są zagrożone dobra wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych[51].

Prawna skuteczność wydanych przez organ wykonawczy przepisów porządkowych jest uzależniona nie tylko od ziszczenia przesłanki materialnej, tj. wystąpienia „przypadku niecierpiącego zwłoki”, ale także formalnej – obowiązku przekazania wydanego aktu do zatwierdzenia organowi stanowiącemu. Powyższe oznacza, że organ wykonawczy nie posiada pełnej samodzielności w stanowieniu przepisów porządkowych. Skuteczność prawna ustanowionych przez niego przepisów jest bowiem uzależniona od decyzji rady gminy (powiatu). Obowiązek przedłożenia organowi stanowiącemu aktu zawierającego przepisy porządkowe został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez wprowadzenie swoistej sankcji polegającej na utracie (i to ipso iure) mocy obowiązującej takiego aktu.

Należy jednak zaznaczyć, że skutkiem zaniechania przedłożenia organowi stanowiącemu przepisów porządkowych celem zatwierdzenia nie jest ich nieważność (która miałaby charakter ex tunc),a utrata mocy (która ma charakter ex nunc). Ustawodawca przesądził zatem o skutku powyższego zaniechania, natomiast określenie konkretnego czasu, z którym tenże skutek nastąpi, pozostawił w gestii organu stanowiącego. Rada gminy (powiatu) posiada swobodę w określeniu terminu utraty mocy obowiązującej aktu zawierającego przepisy porządkowe. Należy jednak odnotować, że w literaturze jest prezentowany pogląd, zgodnie z którym w przypadku nieprzedstawienia radzie do zatwierdzenia aktu zawierającego przepisy porządkowe utrata jego mocy obowiązującej następuje w dniu sesji rady, na której należało przedłożyć akt do zatwierdzenia[52]. Z poglądem powyższym należałoby się zgodzić, ale z jednym zastrzeżeniem. Utrata mocy obowiązującej przepisów porządkowych mogłaby nastąpić w dniu sesji rady, na której miał być złożony akt do zatwierdzenia, tylko wówczas, gdyby rada nie wypełniła skierowanego do niej ustawowego nakazu wskazania dnia, z którym przepisy te tracą moc. Powyższe wynika z językowego brzmienia art. 41 ust. 4 u.s.g. (odpowiednio art. 42 ust. 3 u.s.p.), w którym wyraźnie wskazuje się, że uprawnienie rady do wskazania dnia utraty mocy obowiązującej przepisów porządkowych przysługuje zarówno w przypadku odmowy ich zatwierdzenia, jak i nieprzedstawienia pod obrady.

Poza zakresem podmiotowym ustawodawca wskazał również, w jakiej formie uprawnione podmioty mogą stanowić przepisy porządkowe. W przypadku organów stanowiących przepisy te przybierają formę uchwały. Nieco bardziej skomplikowana sytuacja odnosi się do organów wykonawczych. Wprawdzie na szczeblu gminnym ustawodawca wyraźnie określił, że o ile wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje przepisy porządkowe w formie zarządzenia, o tyle brakuje analogicznej regulacji w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Innymi słowy, prawodawca pomija milczeniem formę stanowienia przepisów porządkowych przez zarząd powiatu. W doktrynie jest jednak prezentowany pogląd, z którym należy się w pełni zgodzić, że powinna być to forma uchwały, co wynika z zasad ogólnych (art. 13 u.s.p.)[53].
Wydanie aktu zawierającego przepisy porządkowe pociąga za sobą obowiązek poddania go promulgacji. Szczegółowe wytyczne w tym zakresie zawiera ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Należy jednak odnotować, że zasady zarówno ogłaszania, jak i wejścia w życie aktów ustanawiających przepisy porządkowe istotnie różnią się od regulacji dotyczących pozostałych aktów prawa miejscowego. Jedyną cechą wspólną jest obowiązek opublikowania przepisów porządkowych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższy obowiązek w odniesieniu do przepisów porządkowych ma jednak charakter drugoplanowy i nie przesądza o terminie wejścia w życie takich przepisów. Zgodnie z art. 14 u.o.a.n. przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Przywołany przepis wyraża więc jedyny w prawie polskim wyjątek od zasady, że urzędowym ogłoszeniem aktu prawnego jest jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Ponieważ w przypadku przepisów porządkowych urzędowym ogłoszeniem jest ogłoszenie w drodze obwieszczeń, nie znajduje w tym przypadku zastosowania zasada wyrażona w art. 20 ust. 3 u.o.a.n., zgodnie z którym dniem ogłoszenia aktów prawnych jest dzień wydania dziennika urzędowego, w którym zostały one zamieszczone. Przepis art. 14 ust. 2 stanowi lex specialis względem przywołanej wyżej regulacji i przesądza, że dniem ogłoszenia przepisów porządkowych jest dzień wskazany w ogłoszeniu. Z zestawienia art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 3 u.o.a.n. można by jednak wywnioskować, że w obwieszczeniu, w którym ogłasza się przepisy porządkowe, wolno podać dowolny dzień ogłoszenia, ponieważ w tym przypadku nie ma zastrzeżenia, iż dzień ogłoszenia wskazany w obwieszczeniu nie może być wcześniejszy od daty faktycznego wywieszenia obwieszczeń. W literaturze wskazuje się jednak, że byłby to wniosek błędny. Zważywszy bowiem na charakter przepisów porządkowych, które mogą zawierać kary za ich naruszenie, niedopuszczalne jest i sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego wskazanie jako dnia ogłoszenia daty wcześniejszej niż dzień faktycznego ich ogłoszenia w drodze obwieszczeń[54]. Data wskazana w obwieszczeniu musi być więc zgodna z faktyczną datą ogłoszenia danego obwieszczenia, a jakiekolwiek antydatowanie lub postdatowanie takiego obwieszczenia jest kwalifikowane w literaturze[55] jako przestępstwo poświadczenia nieprawdy (art. 271 § 1 kodeksu karnego[56]). Omawiając zagadnienie publikacji przepisów porządkowych, należy również zwrócić uwagę, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych nakłada jedynie obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym samego aktu zawierającego przepisy porządkowe, tym samym brakuje podstaw prawnych do publikacji uchwały rady gminy (powiatu) zatwierdzającej przepisy porządkowe, bezsprzecznie uchwała taka nie zawiera bowiem tego rodzaju przepisów[57].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Przepisy porządkowe odróżniają się od pozostałych aktów prawa miejscowego nie tylko trybem ogłoszenia, ale również terminem wejścia w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.o.a.n. przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia. Ustawodawca, podobnie jak w przypadku innych aktów prawa miejscowego, przewidział możliwość wejścia w życie przepisów porządkowych w terminie krótszym niż powyższy, zasadniczy termin 3 dni. Skrócenie okresu wejścia w życie zostało, podobnie jak przy pozostałych aktach prawa miejscowego, uzależnione od zaistnienia „uzasadnionego przypadku”. W sytuacji natomiast, gdyby zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogła spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Do przepisów porządkowych, jako że tyczy się wszystkich aktów normatywnych, znajduje zastosowanie także art. 5 u.o.a.n. Powyższe oznacza, że prawnie jest dopuszczalne nadanie przepisom porządkowym wstecznej mocy obowiązującej. Warunkiem sine qua non wprowadzenie takiego uregulowania jest wykazanie, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wstecznej mocy obowiązującej z pewnością nie będzie więc można nadać przepisom porządkowym nakładającym na obywateli obowiązki, pozbawiającym uprawnień, a szczególnie takim, które przewidują za ich naruszenie karę grzywny.

5. Podsumowanie

Przedstawione w niniejszym artykule rozważania dowodzą, jak wiele zagadnień wyłania się w związku z kwalifikacją aktów prawnych stanowionych przez samorząd terytorialny. Prawidłowe zaliczenie podejmowanej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego bądź aktów kierownictwa wewnętrznego nie stanowi tylko zagadnienia doktrynalnego. Wręcz przeciwnie, przesądza zarówno o trybie jego promulgacji, jak i determinuje prawne granice określania terminu wejścia w życie takiego aktu. Naruszenie ustawowo określonego trybu publikacji lub daty wejścia w życie podjętego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktu będzie skutkowało obowiązkiem wojewody zastosowania wobec takiej uchwały środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności. Każdorazowa decyzja w przedmiocie określenia sposobu ogłoszenia i wejścia w życie podejmowanej uchwały powinna być zatem poprzedzona wnikliwą analizą norm prawnych w niej wysłowionych, a w konsekwencji stanowić asumpt do zaliczenia takiej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2012.

Przypisy:

[1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[2] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
[3] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.
[4] M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001/1, s. 49.
[5] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
[6] Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).
[7] Ustawa z 7.06.2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).
[8] M. Bator, Skutki prawne uchylenia ustawy dla obowiązywania aktu wydanego na jej podstawie, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2007/4, s. 59; P. Lisowski w: J. Boć (red.), Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, Wrocław 2001, s. 80; J. Ciapała, Zagadnienia określenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich publikacji, „Przegląd Legislacyjny” 2004/2, s. 30.
[9] Wyroki NSA: z 18.07.2006 r. (I OSK 669/06); z 10.07.2001 r. (II SA/Wr 2729/00); z 20.03.2009 r. (II OSK 1526/08) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[10] P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2007/5–6, s. 47.
[11] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
[12] M. Ofiarska, J. Ciapała, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Poznań 2001, s. 178.
[13] M. Bator, Akty prawne jednostek samorządu terytorialnego podlegające publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2008/2, s. 42.
[14] Wyrok WSA w Lublinie z 9.03.2007 r. (II SA/Lu 965/06), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[15] Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa 1978, s. 22.
[16] Wyrok WSA w Lublinie z 9.03.2007 r. (II SA/Lu 965/06).
[17] Ustawa z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.).
[18] Ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).
[19] Ustawa z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.).
[20] Ustawa z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 124).
[21] M. Jaroszyński w: M. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 135.
[22] T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 69.
[23] Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, „Samorząd Terytorialny” 1995/6, s. 48; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz 2003, s. 195; E. Kremer, Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zagadnienia wybrane, związane z orzecznictwem i kontrolą sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010/3, s. 45.
[24] Ustawa z 27.08.2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.).
[25] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 29.12.2009 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr 13, poz. 225).
[26] Jako przykład można wskazać uchwałę nr XXVII/150/09 Rady Gminy Marcinowice z 3.04.2009 r. w sprawie uchwalenia gminnego programu usuwania wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Marcinowice (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2009 r. Nr 91, poz. 1948).
[27] Wojewoda Lubuski prezentuje w tej materii stanowisko, że przedmiotowy program jest aktem prawa miejscowego i publikuje go w wydawanym dzienniku urzędowym – np. uchwała nr LXXXV/1309/2010 Rady Miasta Gorzowa Wlkp. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Miasta Gorzowa Wlkp. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami na rok 2011 (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2010 r. Nr 124, poz. 1985).
[28] Ustawa z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), dalej: u.d.p.p.
[29] D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 73; J. Oniszczuk, Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, s. 113.
[30] J. Czerw, Procedury podejmowania uchwał przez radę gminy i powiatu, Warszawa 2010, s. 17.
[31] Ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), dalej: u.o.a.n.
[32] R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej, „Radca Prawny” 2001/6, s. 6.
[33] Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacji, Warszawa 2010, s. 33.
[34] Wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.09.2009 r. (II SA/Bd 585/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[35] Wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r. (III SA/Wr 238/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[36] Wyrok WSA w Opolu z 7.12.2007 r. (II SA/Op 427/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[37] Wyrok NSA we Wrocławiu z 14.10.2009 r. (II SA/Wr 1113/98), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[38] T. Szewc, Problem kwalifikacji aktów prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 2006/2, s. 51.
[39] Ustawa 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
[40] Ustawa z 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), dalej: u.z.z.
[41] Ustawa z 6.07.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Zgodnie z art. 6 ust. 2 za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami oraz działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
[42] Wyrok WSA w Lublinie z 24.06.2008 r. (III SA/Lu 164/08); wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29.05.2008 r. (II SA/Go 204/08) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[43] Wyrok TK z 24.06.1998 r. (K 3/98), OTK 1998/4, poz. 52.
[44] Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4.12.2007 r. (III SA/Wr 491/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[45] Wyrok TK z 8.07.2003 r. (P 10/02), OTK 2003/6, poz. 62.
[46] M. Kotulski, Akty prawa miejscowego jednostek samorządowych w nowych uregulowaniach ustrojowych, „Casus” 1998/4, s. 31.
[47] R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Prawo miejscowe..., s. 6.
[48] M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, „Samorząd Terytorialny” 2001/11, s. 28.
[49] P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów..., s. 47.
[50] T. Szewc, Nazewnictwo form aktów prawa miejscowego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2007/2, s. 81.
[51] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 28.07.2008 r. (ON-I-0911/344/08), LEX nr 492927.
[52] E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991/2, s. 21.
[53] M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w świetle..., s. 49.
[54] M. Paczocha, Ogłaszanie samorządowych aktów prawnych, „Finanse Komunalne” 2001/5, s. 35.
[55] G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 865.
[56] Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
[57] Tak Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29.07.2009 r. (ON-I-0911/347/08), LEX nr 492947.