Odpowiedź

Urząd miasta nie może prowadzić działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży wydawanych przez siebie książek, wynajmu samochodu do celów transportowych oraz wynajmu koparki dla osób prywatnych. W wielu opracowaniach, mimo że polskie ustawodawstwo na to zezwala, podważa się też zasadność prowadzenia działalności gospodarczej w sferze użyteczności publicznej przez samorządy terytorialne w tych dziedzinach, które są opłacalne dla przedsiębiorców prywatnych. Wskazuje się tu na potrzebę decentralizacji zadań z samorządu terytorialnego do przedsiębiorstw prywatnych, stowarzyszeń i innych organizacji obywatelskich.

Uzasadnienie

Urząd traktowany jest, jako zespół środków osobowych i materialnych pozostających w dyspozycji organu państwowego czy szerzej publicznego. Można przyjąć, że urząd jest aparatem pomocniczym organu. Dlatego nieraz mówimy urząd marszałkowski czy starostwo powiatowe - stąd urząd wspomagający wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Z zasady urzędy nie posiadają własnych zadań i kompetencji, jedynie wykonują przydzielone im zadania i kompetencje w imieniu organu, który obsługują. Urząd to zorganizowany zespół urzędników wyposażonych w odpowiednie środki rzeczowe, przydatnych określonemu organowi administracji publicznej do pomocy w wykonywaniu jego uprawnień. Urzędy, niezależnie od nazwy, pełnią wobec organów jednostek samorządu terytorialnego funkcje pomocnicze i służebne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt i dlatego wykonuje on uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego prowadzenie działalności gospodarczej przez urząd byłoby równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - dalej u.f.p., urzędy gmin prowadzą gospodarkę finansową w formie samorządowej jednostki budżetowej. @page_break@

Samorządowe jednostki budżetowe są tworzone, przekształcane w inną formę organizacyjną i likwidowane przez organy stanowiące, w gminie przez radę gminy. Mając na uwadze zasady finansowania, urzędy zalicza się do jednostek tzw. gospodarki budżetowej brutto. Konsekwencją tego jest to, że wydatki urzędów pokrywane są bezpośrednio z budżetu, a pobrane przez nie dochody są odprowadzane na rachunek budżetu. Z tego wynika ogólny zakaz pokrywania wydatków jednostki budżetowej wprost z uzyskanych wpływów. Samorządowe jednostki budżetowe mają możliwość, w ramach prowadzonej działalności, tworzenia rachunków dochodów własnych w przypadku uzyskania dochodów z ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej oraz z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie bądź użytkowaniu jednostki budżetowej (art. 223 u.f.p.). Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio ze środków budżetu, a uzyskane dochody odprowadzają do budżetu (w przypadku jednostek państwowych do budżetu państwa, w przypadku jednostek samorządu - do budżetów samorządowych). Środki finansowe przekazywane do dyspozycji tych jednostek i niewykorzystane w ciągu roku, wygasają z jego końcem, co oznacza, że muszą być z powrotem odprowadzone do właściwego budżetu. Jednostki budżetowe nie mogą zaciągać kredytów. Wyniki finansowe, jakie uzyskują, nie mają wpływu na wysokość płac, premii i nagród, dlatego też jednostki budżetowe nie są zainteresowane zwiększaniem dochodów i oszczędnym gospodarowaniem. Należą do jednostek mało efektywnych (wyobraźmy sobie uzależnienie wysokości płac od uzyskanych dochodów w urzędach skarbowych czy policji).

Działalnością gospodarczą, zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zaś przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Żadna ustawa nie wskazuje na urząd administracji publicznej, jako podmiot zdolny do wykonywania we własnym imieniu działalności gospodarczej. @page_break@

Uwagi

Urząd powołany jest do obsługi organów samorządu terytorialnego a nie do prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Urząd jest jednostką budżetową i prowadzi działalność w oparciu o środki finansowe uzyskane z budżetu samorządu gminnego. Odstępstw od tej zasady nie ma, to znaczy, że nie mogą wpłynąć inne środki do dyspozycji urzędu niż pochodzące z budżetu związku publiczno-prawnego. Urząd, jako zakład pracy, na prowadzenie działalności gospodarczej musiałby uzyskać stosowną zgodę - podjęcie takiej działalności bez zgody byłoby naruszeniem prawa. Urząd nie ma osobowości prawnej, stąd nie ma zdolności prawnej - obsługuje organy kierujące osobą prawną. To samorząd terytorialny może kupić i sprzedać (decyzje w tej sprawie podejmowane są przez organy samorządu gminnego), zaś urząd wykonuje tylko czynności organizacyjne - np. ogłasza przetarg, daje ogłoszenie, stąd wykonuje polecenia organu samorządu terytorialnego.
Aby prowadzić działalność gospodarczą, urząd musiałby zarejestrować się w urzędzie (sam się zarejestrować, kto go zgłosi, trzeba podać imię i nazwisko przedsiębiorcy?), musiałby założyć konto (kontem urzędu jest konto samorządu terytorialnego, urząd korzysta z tego konta wykonując budżet samorządu gminnego, do prowadzenia działalności gospodarczej potrzebne jest konto firmowe - urzędu), musiałby uzyskać NIP oraz wybrać formę opodatkowania zgłaszając działalność gospodarczą do urzędu skarbowego (urząd musiałby ponieść wszystkie konsekwencje, jakie dotyczą podmiotów prowadzących działalność gospodarczą). To wszystko wskazuje na niewłaściwość działania zmierzającego do prowadzenia działalności gospodarczej bezpośrednio przez urząd.
Działalność gospodarczą mogą prowadzić jednostki organizacyjne tworzone przez organ stanowiący samorządu terytorialnego i to im należy powierzyć wykonywanie czynności, które zostały wymienione w zapytaniu. Dysponentem autobusu, jak i budynku szkoły, może być jednostka budżetowa - szkoła kierowana przez dyrektora. Może on użyczyć autobusu i pomieszczeń szkoły zgodnie z obowiązującymi przepisami - jednak środki uzyskane z tego tytułu muszą wpłynąć na rachunek bieżący samorządu gminnego. Trzeba jednak pamiętać, że wszelkie decyzje dyrektora szkoły muszą być uzgodnione z właściwym organem zarządzającym samorządem terytorialnym - samorząd jest właścicielem szkoły i autobusu, nie zaś urząd. Samorząd może zbyć składniki majątku takie, jakie zostały podane w zapytaniu. Wykonawcą decyzji (decyzji organu) o zbyciu majątku jest urząd - stąd wykonawcą a nie jednostką od początku do końca decydującą o zbyciu czy nabyciu składników majątku.

Zagrożenia

Za brakiem zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez urząd przemawia i to, że występuje tam brak mechanizmów motywacyjnych, a występujące często zurzędniczenie zatrudnionego tam personelu może spowodować, że skutki finansowe prowadzonej działalności gospodarczej będą gorsze niż w spółkach i dlatego straty zawsze musiałyby być pokryte przez budżet gminy (przez obywateli, oni bowiem z podatków kształtują budżet, też przez przedsiębiorców, którzy konkurowaliby z urzędem w prowadzonej działalności gospodarczej). Prowadzenie działalności gospodarczej przez urząd naruszyłoby zasadę konkurencji i tworzyłoby niebezpieczny precedens - idąc dalej można wyobrazić sobie działalność gospodarczą prowadzoną przez urząd skarbowy, komendę policji itd., i wynikające stąd pytanie, czy policjant lub urzędnik skarbowy miałby problem w sprzedaży wyrobów wyprodukowanych w ich urzędach?

Pytanie pochodzi z publikacji Vademecum Głównego Księgowego Administracja