Uprawnienie do zaskarżenia uchwały nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych (II OSK 1919/10, LEX nr 746849)

Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i ich celów funkcjonowania. Nie znajduje ono również oparcia w treści art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

WSA oddalił skargi towarzystwa na uchwałę rady miejskiej dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych. Obie skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, na które rada miasta nie odpowiedziała. Dotyczyły one naruszenia prawa zakwestionowaną uchwałą polegające na uchybieniach zasadom i trybowi sporządzania planu miejscowego uregulowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Towarzystwo w uzasadnieniu skargi podniosło, iż teren objęty planem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie granic obszaru Natura 2000. Przeprowadzone obserwacje pozwalają na twierdzenie o niemożliwości wykluczenia znaczącego negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na okoliczne obszary. Uwagi towarzystwa do projektu planu nie zostały rozpatrzone, co w ocenie tego skarżącego stanowi o naruszeniu jego prawa do zgłaszania uwag do planu. W uzasadnieniu drugiej skargi zarzucono w niej naruszenie procedury planistycznej, jak też nieważność umowy zawartej przez gminę o współpracy przy dokonywaniu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, wreszcie brak środków na przeprowadzenie zmian objętych planem. W konsekwencji czego dowodzono, że organy gminy zadbały o interesy wskazanej w skardze firmy mającej zarządzać elektrownią.

Odpowiadając na skargi rada gminy wskazała, iż skarżący nie wykazali, jaki ich interes prawny doznał uszczerbku w wyniku podjęcia zakwestionowanej uchwały. Nadto rada gminy wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa.

WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że rozpoznanie obu skarg jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy pochodzą one od podmiotów uprawnionych do ich wniesienia. Przepisem określającym legitymację skargową w przypadku uchwał organów gmin jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem wedle tego Sądu redakcja przywołanego przepisu inaczej konstruuje legitymację czynną niż przypadku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 28 przyznaje ją każdemu, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy samorządowej jest uwarunkowane naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Skarżący nie wykazali takiego naruszenia.

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , gdyż on reguluje kwestię legitymacji do zaskarżania uchwał organów gmin dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego. Przy braku wyraźnej normy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało zastosować w sprawie. Ta zaś legitymacja jest jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie skargi, przy czym jest ona powszechnie traktowana jako zagadnienie prawa materialnego, gdyż legitymację wywodzi się z przepisu prawa materialnego, stąd jej brak skutkuje oddaleniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo zgłaszania uwag do projektu planu. Wedle brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Stąd niewątpliwie skarżące towarzystwo mogło złożyć uwagi do projektu, jednakowoż z samego tego tylko uprawnienia niepodobna wywieść prawa do zaskarżenia uchwały. Legitymacja w obu unormowaniach jest bowiem inaczej ukształtowana i w odmienny sposób uregulowana. Nie istnieje zatem automatyzm pozwalający na rozciągnięcie uprawnienia do działania wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  na legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy samorządowej. Ona bowiem materializuje się wówczas, gdy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu podjętą uchwałą. Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu oraz wykazane przez stronę.

NSA podkreślił, iż uwaga, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu i nie pełni takiej funkcji, jak poprzednio przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzuty i protesty. W niniejszej sprawie podstawa uwag zasadza się na obawie przed - ogólnie rzecz ujmując - naruszeniem zasad chroniących środowisko. Nie stanowi to o interesie prawnym lub uprawnieniu skarżącego w kwestionowaniu uchwały, gdyż nie obejmuje opisanych wyżej cech interesu prawnego i uprawnień. Ogólne kwestie poruszane przez skarżącego należą do materii interesu faktycznego, który nie rodzi omawianego uprawnienia. Nadto w ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżący nie wykazał naruszenia scharakteryzowanego powyżej uprawnienia.

Zdaniem NSA omawiane uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i ich celów funkcjonowania, gdyż jest to niewystarczające. Nie znajduje ono również oparcia w treści art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , gdyż dotyczy on indywidualnych spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną, przeto nie ma on zastosowania w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podobnie jak nie daje takiego uprawnienia przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody .

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.)
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.)