Nowelizacja ustawy – Prawo wodne wejdzie w życie co do zasady 1 stycznia 2011 r., jednak zgodnie z wolą ustawodawcy jeden z przepisów zostanie dodany już 1 lipca 2010 r. – art. 34a Prawa wodnego . Przepis ten wprowadza do polskiego prawa zupełnie nową instytucję – procedurę umieszczenia kąpieliska w wykazie kąpielisk. Nowelizacja dokonuje wdrożenia postanowień wynikających z prawa europejskiego dotyczących jakości wody oraz zarządzania wodą w kąpieliskach.

Przepis artykułu 34a Prawa wodnego  nakłada na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wykazu kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy (ust. 1). Jednak przed podjęciem tej uchwały niezbędne jest przeprowadzenie odpowiedniej procedury. W pierwszej kolejności organizator kąpieliska musi złożyć do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wniosek o umieszczenie w wykazie kąpielisk wydzielonego fragmentu wód powierzchniowych, na których planuje utworzyć kąpielisko. Organizator kąpieliska ma czas na złożenie wniosku do 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, przy czym wniosek dotyczyć będzie kolejnego sezonu kąpielowego (ust. 2). Zatem wnioski złożone w tym roku dotyczyć będą sezonu kąpielowego w roku 2011.

Zawartość wniosku składanego przez organizatora jest ściśle określona. Powinien on zawierać: imię i nazwisko lub nazwę oraz adres organizatora; nazwę i adres lub lokalizację planowanego kąpieliska; wskazanie długości linii brzegowej kąpieliska; wskazanie przewidywanej maksymalnej liczby osób korzystających dziennie z kąpieliska; wskazanie terminów otwarcia i zamknięcia kąpieliska; opis infrastruktury kąpieliska, w tym urządzeń sanitarnych (ust. 3). Jednocześnie wnioskodawca powinien dołączyć pozwolenie wodnoprawne oraz informacje dotyczące planowanego kąpieliska takie jak: aktualny profil wody w kąpielisku, status kąpieliska w poprzednim sezonie kąpielowym (czynne lub nieczynne) albo wzmiankę, że wniosek dotyczy kąpieliska nowo utworzonego, sposób gospodarki odpadami, ocenę jakości wody i klasyfikację wody w kąpielisku w poprzednim sezonie kąpielowym (jeżeli wniosek dotyczy istniejącego kąpieliska) oraz udogodnienia i środki podjęte w celu promowania kąpieli (ust. 4). Kolejnym krokiem jest badanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosku wraz z załącznikami (ust. 5). Jeżeli w dokumentacji znajdą się luki, wówczas organ wzywa do uzupełnienia w terminie 7 dni.

Po rozpatrzeniu wszystkich złożonych wniosków o umieszczenie w wykazie kąpielisk organ wykonawczy gminy przygotowuje projekt uchwały, który będzie później podstawą procedowania w radzie gminy (ust. 6). Projekt powinien zawierać wykaz kąpielisk zgodnie z wnioskami złożonymi przez organizatorów oraz również kąpielisk, dla których organizatorem ma być wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zanim jednak organ wykonawczy przedstawi projekt radzie, musi on przejść jeszcze procedurę konsultacji i opiniowania. W pierwszej kolejności projekt musi zostać podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. W informacji o wyłożeniu projektu należy jednocześnie określić formę, miejsce i termin składania uwag oraz propozycji zmian do tego projektu, jednak termin nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Po upływie terminu na składanie uwag i propozycji zmian wójt (burmistrz, prezydent miasta) rozpatruje je w ciągu najpóźniej 14 dni liczonych od dnia upływu terminu do ich składania (ust. 8). Dalsze obowiązki organu wykonawczego to skierowanie projektu (wraz z załączonymi wnioskami organizatorów kąpielisk) do zaopiniowania następującym właściwym organom: dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, a jeżeli kąpielisko ma być położone na polskim obszarze morskim, to również dyrektorowi urzędu morskiego. Termin na przekazanie do zaopiniowania to najpóźniej 15 kwietnia. Wskazane organy opiniujące wydają opinie o projekcie uchwały w terminie 14 dni, a niewydanie opinii w tym terminie oznacz akceptację przesłanego projektu (ust. 9).

Tak przygotowany projekt wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje radzie gminy do uchwalenia. Rada jest zobowiązana do podjęcia uchwały określającej wykaz kąpielisk najpóźniej do dnia 31 maja. Zgodnie z brzmieniem art. 34a Prawa wodnego  określenie kąpielisk w drodze opisanej wyżej procedury musi być powtarzane corocznie.

Dokonując oceny przyjętych w polskim prawie rozwiązań należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z kąpielisk, co wydaje się być głównym zadaniem nowelizacji Prawa wodnego, jest ważnym i godnym poparcia celem. Jednak przyjęte szczegółowe rozwiązania budzą znaczne wątpliwości.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na szczegółowo określoną przepisami procedurę podejmowania uchwały przez radę gminy. W polskim prawie jest niewiele przypadków, gdy organ samorządu związany jest szczegółowymi przepisami ustawowymi w zakresie tworzenia, treści i podejmowania aktów prawa miejscowego (najważniejszym przypadkiem jest tu uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) czy obowiązkiem przeprowadzenia konsultacji społecznych lub opiniowania albo uzgodnienia uchwały (tu przykładem może być regulamin wynagradzania nauczycieli lub regulamin utrzymania czystości i porządku). Z pewnością jest to znaczne ograniczenie samodzielności organów gminy w tworzeniu prawa. Nie jest określony charakter opinii organów wskazanych w art. 34a ust. 9 Prawa wodnego , bowiem nie określono skutków wydania opinii – czy organ wykonawczy gminy jest nią związany i czy jest wówczas zobowiązany do jej uwzględnienia w treści projektu, czy może jednak jej nie uwzględnić. Z przepisu § 74 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, iż wyrażenie opinii o projekcie aktu normatywnego jest najsłabszą formą współdziałania i organ upoważniony do wydania aktu nie ma obowiązku uwzględnienia opinii w treści aktu wykonawczego (tak też K. Kaszubowski, komentarz do § 74 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2003). Taką zasadę można zastosować analogicznie w sytuacji omawianego projektu uchwały. Na marginesie można dodać, że wątpliwości budzi termin na wydanie opinii – 14 dni, ale bez określenia od którego momentu ten termin należy liczyć.

Podobne problemy występują w przypadku przeprowadzania konsultacji społecznych w postaci wyłożenia projektu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag i propozycji zmian. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma obowiązku ich uwzględnienia, ale też nie ma nawet obowiązku odniesienia się do nich. Nie uregulowano też co powinien zrobić z uwagami i propozycjami nieuwzględnionymi, czy np. przedstawić je radzie gminy jak to ma miejsce przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem takiej niepełnej regulacji może być ignorowanie uwag i propozycji składanych do projektu uchwały.

Bez rozstrzygnięcia pozostaje również kwestia zmian wprowadzanych do projektu uchwały w trakcie prac nad nią w radzie gminy. Rada gminy ma oczywiście możliwość wprowadzenia zmian do projektu uchwały – w innym przypadku stanowiłoby to naruszenie kompetencji rady, gdyby musiała obowiązkowo przyjąć projekt przedłożony przez organ wykonawczy. Z drugiej strony wątpliwości wzbudza wprowadzenie zmian np. niezgodnych z opiniami przedstawionymi przez organy opiniujące, niezgodnych z uwagami lub propozycjami złożonymi w trakcie konsultacji społecznych czy w szczególności – nieuwzględniających prawidłowych wniosków złożonych przez organizatorów. Dodać do tego można jeszcze kwestię nowelizacji uchwały – czy rada może dokonać zmiany w czasie jej obowiązywania, a jeśli tak, to np. jakie skutki będzie niosło wykreślenie kąpieliska z wykazu w trakcie sezonu kąpielowego? Jak przeprowadzić procedurę wpisania kolejnego kąpieliska do wykazu, jeżeli minęły ustawowe terminy na złożenie wniosku przez organizatora czy podjęcie uchwały?

Z kolei z art. 9 ust. 1 pkt 10b Prawa wodnego (definicja sezonu kąpielowego) wynika, że rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 34a ust. 1 ma określić długość sezonu kąpielowego w przedziale czasu pomiędzy 15 czerwca a 30 września. Tak sformułowany przepis wydaje się nie uwzględniać treści art. 34a ust. 1 Prawa wodnego i tego, że organ wykonawczy przygotowuje projekt uchwały – nie precyzuje bowiem, czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może lub musi w projekcie uwzględnić okres sezonu kąpielowego.

Z punktu widzenia organizatorów kąpielisk niejasna jest sprawa procedury, według której będzie toczyło się postępowanie w sprawie oceny wniosku o umieszczenie w wykazie kąpielisk. Z nowych przepisów nie wynika bowiem, czy należy w tym przypadku stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jakie rozstrzygnięcie może podjąć organ i w jakiej formie, czy służy od niego odwołanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego itp. Jest to przecież element procedury tworzenia prawa, czyli aktu generalnego, a nie indywidualnego, zatem zastosowanie przepisów procedury administracyjnej nie jest oczywiste. Również zamieszczenie we wniosku o umieszczenie w wykazie kąpielisk niektórych informacji może być problematyczne (przewidywana maksymalna liczba osób korzystających, terminy otwarcia i zamknięcia kąpieliska, aktualny profil wody), bowiem np. trudne może być ich precyzyjne określenie lub mogą one się zmienić do czasu otwarcia kąpieliska (zwłaszcza, że wniosek należy złożyć najpóźniej pół roku przed rozpoczęciem sezonu kąpielowego) i jednocześnie nie wiadomo jakie są konsekwencje prowadzenia kąpieliska niezgodnie z danymi podanymi we wniosku. Biorąc ponadto pod uwagę, że prawdopodobnie większość organizatorów kąpielisk (lub nawet wszyscy) to osoby lub podmioty wykonujące tę działalność zarobkowo, czyli przedsiębiorcy, to po raz kolejny uchwalone zostały przepisy komplikujące ich życie, a nie ułatwiające prowadzenie działalności gospodarczej, o czym w ciągu ostatnich wielu lat rozprawia się bardzo często.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden problem stworzony przez ustawodawcę. Obowiązujący od 1 lipca 2010 r. przepis art. 34a Prawa wodnego  zawiera w swojej treści pojęcia takie jak kąpielisko, organizator, profil wody w kąpielisku czy sezon kąpielowy. Definicje tych pojęć są wyjaśnione w art. 9 ust. 1 Prawa wodnego , jednak te zmiany wchodzą w życie dopiero 1 stycznia 2011 r.

Nie jest jasny również charakter uchwały rady gminy, czy jest to akt prawa miejscowego czy nie, a co za tym idzie – kiedy powinna wejść w życie oraz czy istnieje obowiązek jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wiele z powyższych problemów wyjdzie w praktyce – zarówno organy gminy, jaki i wojewodowie oraz sądy administracyjne będą musiały dokonać wykładni tych przepisów.

Przepis art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. Nr 44, poz. 253) w zakresie dotyczącym art. 34a wchodzi w życie 1 lipca 2010 r.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 44, poz. 253).
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
 Gmina wskaże kąpieliska
Istotna dla gmin zmiana Prawa wodnego
Kąpielisko z profilu