Ten temat będzie poruszony podczas II Konferencji Edukacja w Samorządach (27.10.2016). Sprawdź>>
Centra usług wspólnych to szansa na usprawnienie procesów wewnętrznych w jednostce samorządu, co w trudnych dla finansów lokalnych czasach otwiera drogę do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku i pieniędzy oraz poczynienia oszczędności pochłanianych obecnie przez utrzymywanie kosztownych instytucji, gdzie obowiązkowo musi być główny księgowy i kierownik.
Założenia ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw
W założeniu nowelizacji kwestią swobody jednostki samorządu będzie decyzja, czy zapewnić obsługę przez organ wykonawczy w ramach urzędu, czy przez utworzoną jednostkę budżetową lub związek jednostek samorządu terytorialnego, którego jednostka samorządu jest członkiem. Uchwała organu stanowiącego określać będzie przede wszystkim jednostki objęte obsługą i jej zakres w odniesieniu do poszczególnych jednostek. Jeżeli jednostka obsługująca będzie zapewniać realizację funkcji głównego księgowego przez osobę spełniającą te wymogi (kierownik lub pracownik), nie będzie konieczności zatrudniania w jednostce obsługiwanej głównego księgowego. Kierownik obsługiwanej jednostki organizacyjnej powierza tej osobie obowiązki głównego księgowego. Taki kierownik w dalszym ciągu będzie dokonywał dyspozycji w odniesieniu do środków publicznych, natomiast realizacja tej dyspozycji będzie należała do osoby z jednostki obsługującej. Kierownicy jednostek obsługiwanej i obsługującej powinni mieć obustronną możliwość wglądu w dokumenty, żądania informacji i wyjaśnień w odniesieniu do działalności będącej przedmiotem obsługi. Rozwiązania będą uwzględniały rolę kierownika jednostki obsługiwanej i obsługującej, a także głównego księgowego w kontekście odpowiedzialności za gospodarkę finansową. Organy lub podmioty zarządzające samorządowymi osobami prawnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych będą mogły powierzyć wykonywanie funkcji obsługowych strukturom stworzonym do tego celu przez jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany te wiążą się również z nowelizacją ustawy o finansach publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz ustawy o rachunkowości oraz nowelizacją aktów wykonawczych do ustawy o finansach publicznych.
Jednostki samorządu terytorialnego są zróżnicowane pod względem liczby mieszkańców, powierzchni i potencjału ekonomicznego. To sprawia, że w danych warunkach mogą być uzasadnione odmienne modele zarządzania usługami i struktury organizacyjne. Samorząd terytorialny istnieje po to, by będąc najbliżej mieszkańców, móc organizować proces dostarczania usług zgodnie z lokalnymi potrzebami. Dlatego prawo powinno w większym stopniu umożliwiać wybór sposobu wykonywania zadań publicznych. Do zwiększenia elastyczności w zarządzaniu przyczyni się także większa swoboda w kształtowaniu wybranych struktur. Mogąc samodzielnie kształtować struktury jednostki, korzysta ona z autonomii, a co najważniejsze – pozwala za pomocą instrumentów prawnych dostosowywać administrację do istniejących uwarunkowań.
Centra dają też szansę na usprawnienie procesów wewnętrznych w jednostce samorządu, co w trudnych dla finansów lokalnych czasach otwiera drogę do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku i pieniędzy oraz poczynienia oszczędności pochłanianych obecnie przez utrzymywanie kosztownych instytucji, gdzie obowiązkowo musi być główny księgowy i kierownik. Umożliwienie samorządom realizowania usług w formie, jaką uznają za najdogodniejszą, bez ustawowej ingerencji w sposób realizowania zadania, pozwala na rzeczywisty wpływ na koszt dostarczenia usługi. Zostanie ona bowiem wykonana przy mniejszym nakładzie środków. Ważne, by usługa została mieszkańcom dostarczona, natomiast dobór jej wykonawcy nie powinien być rozstrzygany na poziomie ustawy, a pozostawać w gestii samego samorządu. Jednocześnie należy zmienić podejście do struktur organizacyjnych samorządu. Trzeba odejść od myślenia o instytucjach, a przejść do myślenia o zadaniach.
Samorządy mają realizować konkretne zadania, a nie posiadać konkretne instytucje. Umożliwienie tworzenia centrów usług wspólnych, gdzie księgowość i administracja będą mogły być wyprowadzone poza jednostki organizacyjne, pomoże racjonalizować strukturę jednostki, dzięki czemu będzie ona mniej zbiurokratyzowana, a to z kolei pociągnie za sobą oszczędności. Niezależnie bowiem od tego, czy gmina ma tysiąc czy siedemset tysięcy mieszkańców, funkcjonuje ona w identycznym systemie prawnym i obowiązują ją te same wymagania.
Mała gmina nie zawsze potrzebuje oddzielnej jednostki, skoro potrafi realizować zadanie w ramach struktury własnej urzędu. W przypadku dużej natomiast celowe może się okazać utworzenie nowej, odrębnej od urzędu jednostki. Większe samorządy niejednokrotnie potrzebują wyspecjalizowanej jednostki, takiej jak centrum usług wspólnych, która zapewniałaby im księgowość, całą obsługę administracyjną wszystkich podległych jednostek.
Będzie to jednak zależne od oceny osób zarządzających jednostką. Centra usług wspólnych miałyby w założeniu zapewnić samorządom również korzystniejsze zakupy, co również przełoży się na realne oszczędności. Od samorządów będzie w tej sytuacji zależeć, czy stworzą wspólną obsługę dla wszystkich jednostek organizacyjnych w ramach danego samorządu, czy też pójdą szerzej i będą tworzyć centra usług wspólnych obsługujących kilkanaście czy kilkadziesiąt samorządów. W ramach centrów możliwe będą np. wspólne usługi finansowe, administracyjne czy informatyczne. Samorządy samodzielnie określą zakres kompetencyjny centrów.
@page_break@
Ten temat będzie poruszony podczas II Konferencji Edukacja w Samorządach (27.10.2016). Sprawdź>>
Zlikwidowanie istniejących do tej pory barier prawnych, np. tego, że w każdej jednostce organizacyjnej zatrudniony musiał być główny księgowy, pozwala na elastyczniejsze ukształtowanie administracji podległej samorządom. Jeżeli będziemy mieć teraz centrum usług wspólnych, to dana jednostka, obsługiwana przez to centrum, nie będzie musiała sama zatrudniać osoby na tym stanowisku. W założeniu ustawodawcy samorządy wraz z wejściem w życie nowelizacji zdecydują się na ściślejszą współpracę. Wnioskodawcy wskazali, że 46% samorządów korzysta dziś ze wspólnych centrów dla jednostek oświatowych. Gdyby taki sam odsetek zdecydował się na łączenie usług w ramach centrów, przełożyłoby się to na konkretne oszczędności.
Nowelizacja ustaw ustrojowych w świetle ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r.
Zmiana prawa pozwalająca na tworzenie centrów usług wspólnych wymagała znowelizowania wszystkich ustaw ustrojowych. Odbyło się to poprzez dodanie do przepisów regulujących zakres działania i zadania jednostek samorządu terytorialnego – w miejscu, w którym jest mowa o współpracy jednostek danego szczebla – stosownych regulacji określających status prawny centrów usług wspólnych. Zgodnie z założeniami przewiduje się wprowadzenie możliwości zapewnienia samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w szczególności wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. W myśl bowiem wprowadzonego do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym art. 10a „gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną”.
Analogiczne brzmienie otrzymały wprowadzone do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – dalej u.s.p. – i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – dalej u.s.w. – odpowiednio art. 6a i art. 8c. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności” oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne będą – w zależności od swoich potrzeb – w sposób swobodny dostosowywały zakres wspólnej obsługi. Ponadto powyższa regulacja z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą będzie odpowiadała na nowe zjawiska w funkcjonowaniu administracji samorządowej oraz rozwiązania techniczne.
Organ stanowiący jednostki samorządu będzie decydował o zapewnieniu tej obsługi w ramach jednostki organizacyjnej, w tym urzędu, lub związku jednostek samorządu terytorialnego, którego jednostka samorządu jest członkiem. Zwiększenie zdolności jednostek do kształtowania struktur organizacyjnych w wielu przypadkach ułatwi dostosowanie modeli zarządzania do warunków lokalnych. Przyczyni się do integracji usług świadczonych mieszkańcom. Łatwiejsza będzie też współpraca samorządów, w szczególności posiadających skromniejsze zasoby.
Zakładane zmiany mają w konsekwencji prowadzić do obniżenia kosztów działalności i racjonalizacji gospodarowania zasobami jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym określenie w sposób otwarty zakresu przedmiotowego działalności centrów usług wspólnych poprzez zwrot „w szczególności” pozwala na odpowiadające sytuacji jednostki zoptymalizowanie swoich struktur.
Punktem wyjścia dla przepisów było założenie, że podstawową kompetencją kierownika jednostki sektora finansów publicznych jest:
• prawo do zaciągania zobowiązań, w tym pieniężnych, o których mowa w art. 46 , art. 258 ust. 1 pkt 3 i art. 261 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – dalej u.f.p.,
• prawo do dysponowania środkami publicznymi, które to prawo można wywieść z treści art. 54 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Przepisy o finansach publicznych przewidują również inne kompetencje z zakresu gospodarki finansowej, które dotyczą samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Chodzi tu m.in. o:
• decyzję o przeniesieniu wydatków i związane z tym wprowadzanie odpowiednich zmian w planach finansowych i informowanie o dokonanych przeniesieniach (art. 258 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.p. oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych – dalej r.p.g.f.),
• sporządzanie, zatwierdzanie planów finansowych i przekazywanie zarządowi (por. § 5 ust. 3 r.p.g.f.), na podstawie informacji uzyskanych od zarządu, a przyjętych w projekcie uchwały budżetowej w niepełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej,
• dostosowanie projektu planu finansowego do uchwały budżetowej (art. 249 ust. 2 u.f.p. i § 8 ust. 5 r.p.g.f.), przy czym rozporządzenie w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych nazywa je sporządzaniem planów finansowych przez dostosowanie planów finansowych, zmiany w planie finansowym będące konsekwencją zmian w uchwale budżetowej (§ 12 ust. 2 r.p.g.f.), po otrzymaniu zawiadomienia przez kierownika.
W zmienionych przepisach zastrzeżono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych.
