TK: zmniejszenie wpływów z opłaty eksploatacyjnej nie może przesądzać o niekonstytucyjności regulacji

Aby można było stwierdzić niekonstytucyjność regulacji prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego, należałoby wykazać m.in., że jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie realizować niektórych bądź też całości przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione w wyniku wejścia w życie danej regulacji.

W dniu 13 lipca 2011 r., w sprawie K 10/09, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 84 ust. 1-4 7 Prawa geologicznego i górniczego jest zgodny z art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji .
2. Art. 84 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji .
3. Art. 84 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji .

Postępowanie w rozpoznanej sprawie zostało wszczęte na podstawie połączonych wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których działają przedsiębiorstwa górnicze. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 84 ust. 1-7 Prawa geologicznego i górniczego , określający konstrukcję opłaty eksploatacyjnej za wydobytą ze złoża kopalinę, w kształcie nadanym ustawą - Prawo geologiczne i górnicze . Opłata eksploatacyjna w 60% stanowi dochód gminy, na terenie której prowadzone są prace wydobywcze.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że nowelizacja z 2001 r. odnosiła się do konstrukcji opłaty eksploatacyjnej i nie nakładała nowych zadań na jednostki samorządu terytorialnego.

Eliminacji określonych źródeł dochodów własnych nie można mylić z ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu - pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych - daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów gmin, jak też poziomu tych dochodów.

Ponadto, zdaniem TK, nie ma podstaw do twierdzenia, że dokonanie wykładni pojęcia "wydobyta kopalina" jest niemożliwe, i że organy stosujące prawo (a także adresaci normy - przedsiębiorcy) dokonały tej wykładni w sposób arbitralny i dowolny. Dla stwierdzenia niezgodności przepisu z Konstytucją nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Dokonanie wiążącej wykładni art. 84 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego   w orzecznictwie sądów administracyjnych umożliwia jego jednolite stosowanie przez adresatów tj. organy koncesyjne i przedsiębiorców. Nie można zatem twierdzić, że interpretacja użytego w art. art. 84 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego pojęcia "wydobyta kopalina" jest dowolna i arbitralna, a przepis jest nieprecyzyjny w stopniu, który uniemożliwia dokonanie jego wykładni za pomocą odpowiednich reguł interpretacyjnych. Faktyczny skutek działania przepisu, w postaci zmniejszenia wpływów z opłaty eksploatacyjnej (na co mogą składać się różne czynniki), nie może przesądzać o uznaniu art. 84 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego za niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności).

Trybunał Konstytucyjny również wskazał, że w załączniku do ustawy zostały określone górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych kopalin, co spełnia wymóg przewidziany w art. 217 Konstytucji , zaś przepis upoważniający i załącznik do Prawa geologicznego i górniczego określa wystarczającą wytyczną.

Ponadto, zdaniem TK, zarzut niedochowania trybu wymaganego dla uchwalenia aktu normatywnego, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) oraz Regulaminu Sejmu RP (M. P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47 z późn. zm.) (obowiązujących w czasie uchwalania w 2001 r. nowelizacji ustawy p. g. g.) również okazał się niezasadny.

Zdaniem Trybunału, analiza przebiegu prac legislacyjnych nad nowelizacją z 2001 r. pozwoliła ustalić, że nie doszło do naruszenia trybu ustawodawczego, które uzasadniałoby stwierdzenie niezgodności art. 84 ust. 1-7 Prawa geologicznego i górniczego . z art. 7 Konstytucji . Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ocena skutków finansowych dla budżetów gmin miała ograniczony zakres, ale nie można twierdzić, że w ogólne jej nie było. Trybunał uznał, że nie można stwierdzić niekonstytucyjności przepisu z powodu zaniechania obowiązków konsultacyjnych.

Trybunał stwierdził, że stopień realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy z 1998 r. o finansach publicznych oraz Regulaminu Sejmu, dotyczących procedury ustawodawczej, pozwolił uznać, że art. 84 ust. 1-7 Prawa geologicznego i górniczego jest zgodny z art. 7 Konstytucji .

Na podstawie: www.trybunal.gov.pl, stan z dnia 14 lipca 2011 r.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)