Procedura zgłoszeniowa zawarta w art. 30, art. 54 oraz 71 ust. 4 Prawa budowlanego jest sposobem na odformalizowanie procedury administracyjnej związanej z, odpowiednio, prowadzeniem robót budowlanych, przystąpieniem do użytkowania oraz zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku akceptacji zgłoszonych faktów, organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej instancji (starosta, prezydent miasta, wojewoda – art. 82 Prawa budowlanego ) nie musi podejmować działań, aby w ten sposób ukształtować sytuację prawną podmiotu zgłaszającego. W przeciwnym wypadku organ może zgłosić sprzeciw w drodze decyzji. Stanowi o tym art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego , zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 54 Prawa budowlanego ). Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Analogicznie uregulowano kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego ), z tą różnicą, że termin na zgłoszenie sprzeciwu przez organ wynosi 30 dni. Kwestią sporną jest sposób obliczania terminu, w którym organ może zgłosić sprzeciw i tym samym ukształtować sytuację prawną podmiotu.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji legalnej pojęcia termin, dlatego można posiłkowo sięgnąć do doktryny prawa cywilnego. A. Janiak w komentarzu[1] do art. 110 Kodeksu cywilnego uznaje, iż „pojęcie termin służy w prawie cywilnym do określania czasu, z którego upływem (lub nadejściem) mogą się łączyć rozmaite skutki prawne, np. nabycie albo utrata przez jakiś podmiot lub przedmiot określonych właściwości (np. zdolności do czynności prawnych, przydatności do spożycia), powstanie albo ustanie stosunku prawnego, przedawnienie roszczeń itp.”. Doktryna rozróżnia wiele różnego rodzaju terminów, jednak na potrzeby niniejszego artykułu należy uwypuklić podział na terminy materialne oraz procesowe. Za termin procesowy uznaje się „okres, w ciągu którego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności procesowych”[2], podczas gdy terminem materialnym „jest okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju praw i obowiązków (roszczeń)”[3]. Kluczową kwestią jest przyporządkowanie do jednej z wymienionych grup terminu zgłoszenia przez organ sprzeciwu. Jeżeli bowiem uznać ów termin za procesowy, zastosowanie będą miały przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego , a tym samym do jego zachowania wystarczy przykładowo nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ). W przeciwnym wypadku o zachowaniu bądź nie terminu zadecyduje moment, w którym adresat decyzji zapozna się z jej treścią (art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Należy zwrócić uwagę na doniosłość powyższego zagadnienia, jako że nawet dzień różnicy wynikający z różnych sposobów obliczania terminów może decydować o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego i ewentualnym zastosowaniu przewidzianych prawem sankcji.
Istnieje wyraźnie zarysowana linia orzecznictwa wskazująca na stosowanie reguł dotyczących terminów procesowych przy obliczaniu terminów z art. 30 ust. 5 oraz art. 54 Prawa budowlanego . Należy jednak zaznaczyć, że nie uznano omawianych terminów za procesowe wprost. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej NSA) w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 682/07 (LEX nr 485007) stwierdził, iż „terminy niezależnie od tego czy są terminami prawa materialnego, czy też procesowego są instytucją prawną neutralną, uniwersalną, których sposobu obliczania nie można dowolnie kształtować w zależności od tego dla kogo jest to termin, kto powinien w tym terminie dokonać prawnie przewidzianej czynności (wnieść odwołanie, dokonać zgłoszenia, wnieść skargę, wnieść sprzeciw). Wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, nie może być oparta na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego”. Powyższa argumentacja jest jak najbardziej słuszna z formalnego, czy też „porządkowego”, punktu widzenia. Ustawodawca w żadnym przepisie k.p.a. nie wskazał innego sposobu obliczania terminu przez organ, a innego przez stronę. Terminy są jednolite, a ich obliczanie reguluje rozdział 10 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego . Tym samym kwestia dochowania terminu przez organ podlega normom zawartym w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego . Pogląd ten wyraził wprost NSA w wyroku z 12 grudnia 2006 sygn. II OSK 79/06 (LEX nr 319177): „Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ” oraz w wyroku z 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 (LEX nr 555017): „Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia”. Analogicznie dla art. 54 Prawa budowlanego w wyroku z dnia 13 marca 2007 sygn. II OSK 445/06 (LEX nr 341353) stwierdzono, iż „termin 21-dniowy, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego , jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ”.
Na uwagę zasługuje stwierdzenie zawarte w innym miejscu wyroku z 16 lutego 2009 r. sygn. II OSK 193/08 (LEX nr 526560): „Termin 30 dni, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego , jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 6 art. 30. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem dla organu jak i terminem dla strony. Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia.”. Wnioskując a contrario – skoro termin nie może być krótszy, to termin, w którym strona ma powstrzymać się od działania, może być dłuższy. Takie ujęcie spornej kwestii należy uznać za co najmniej kontrowersyjne.
Z drugiej strony NSA wyraźnie uznał terminy wskazane w art. 30 ust. 5 oraz art. 54 Prawa budowlanego za terminy materialnoprawne. Dał temu wyraz w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2009 r.: „Nie ulega wątpliwości, iż termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu”. Podobnie wypowiedział się w wyroku z 12 grudnia 2008, sygn. II OSK 1588/07 (LEX nr 515983): „21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 Prawa budowlanego , określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu decyzją, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu.”. A zatem organ ma 30 dni na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu poprzez wydanie decyzji. Kluczową kwestią jest tu moment, w którym wydana przez organ decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego „organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”. NSA wypowiada się tu jednoznacznie: „Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego.” i dalej: „Z art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego . Nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji” (wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 1011/08, LEX nr 516043; por. również wyrok z dnia 21 października 2009 r., sygn. II GSK 800/08, LEX nr 565691). Skoro więc sytuacja prawna podmiotu jest kształtowana w momencie doręczenia decyzji o sprzeciwie, to moment ten powinien mieć miejsce w terminie 30 (albo 21 w przypadku art. 54 Prawa budowlanego ) dni od zgłoszenia robót budowlanych. Podobny pogląd przytacza B. Majchrzak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00 (LEX nr 53514/7)[4]: „Należy odrzucić pogląd, jakoby samo tylko sporządzenie decyzji lub postanowienia przerywało bieg 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego , natomiast skutki prawne związane z decyzją (postanowieniem) odłożone są w czasie - do czasu, gdy organ zdoła skutecznie doręczyć ten akt administracyjny stronie”.
Powyższa interpretacja wydaje się być słuszna ze względu na ochronę interesu prawnego podmiotu, którego sytuacja jest kształtowana decyzją organu. Ustawa w sposób wyraźny określa termin, po którym można podjąć roboty budowlane, obywatel ma więc prawo domniemywać, że jego działania są legalne. Trudno znaleźć uzasadnienie dla sytuacji, w której podmiot dokonujący zgłoszenia miałby ponosić konsekwencje opieszałości w działaniu organu. Podobnie trudno wymagać, by po upływie ustawowego terminu zgłaszający miał odczekać dodatkowe kilka dni, na wszelki wypadek, gdyby jego działanie miało okazać się nielegalne. Taka interpretacja kłóci się z konstytucyjną zasadą pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP ) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego . Tym samym trudno zgodzić się z linią orzecznictwa NSA, która przedkłada procedurę (dochowanie terminu materialnego oceniane według przepisów procesowych) nad umacnianie i tak już nadwątlonego zaufania do prawa i stosujących je organów państwa.
Patryk Ciurak
_________
Przypisy
[1] Janiak A. Komentarz do art. 110 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2009.
[2] Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.
[3] tamże
[4] B. Majchrzak, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2006/2/55.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)