Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej: u.g.n.) opłatą adiacenkcką jest opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Jest to forma uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Urządzeniami infrastruktury publicznej są drogi, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (art. 143. ust. 2 u.g.n.).

Opłata adiacencka jest uzależniona od wzrostu wartości nieruchomości wynikłej w skutek budowy urządzeń infrastruktury publicznej. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały. Do ustalenia opłaty niezbędna jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości (art. 146 u.g.n.). Na tej podstawie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość opłaty.

Zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Początek terminu do wydania decyzji i ustalenia opłaty jest więc określony dość precyzyjnie. W praktyce powstał problem, co obejmuje termin trzyletni na „wydanie decyzji o ustaleniu opłaty”, czy chodzi o wydanie decyzji w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy może o wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej opłatę.

W dniu 27 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (sygn. I OPS 4/09, LEX Nr 508131), w której orzekł, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W stanie faktycznym, na podstawie którego sąd rozpatrywał sprawę, samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło decyzję wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadnieniem było przekroczenie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., w którym nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna ustalająca opłatę. Wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrując skargę prokuratora na decyzję SKO, przychylił się do tej interpretacji i skargę oddalił. Prokurator złożył skargę kasacyjną do NSA. Skład orzekający uznał, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, i przedstawił zagadnienie do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że termin wskazany w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym, co oznacza w konsekwencji, że upływ terminu powoduje wygaśnięcie obowiązku poniesienia opłaty a organ administracji traci kompetencję do wymierzenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Termin ten jest nieprzywracalny.

Sąd zauważył, że wykładnia językowa przepisu nie jest w stanie dać jednoznacznej odpowiedzi na postawiony problem. Zwrócił jednak uwagę, że pierwotne brzmienie art. 145 ust. 2 u.g.n. wiązało trzyletni termin z ustaleniem opłaty adiacenckiej, co wskazuje na konieczność ustalenia wysokości opłaty w ciągu trzech lat w drodze ostatecznej – wiążącej – decyzji. Natomiast zmiana wprowadzona 22 września 2004 r. doprowadziła do powiązania terminu z wydaniem decyzji ustalającej opłatę, co zdaniem sądu, nie pozostaje bez wpływu na interpretację przepisu.

NSA przychylił się również do argumentacji prokuratora wnoszącego skargę kasacyjną, twierdzącego że z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika także argument przemawiający za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art.32 Konstytucji RP.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wystarczy zatem, że w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyda decyzję administracyjną, która nie będzie decyzją ostateczną. Taka interpretacja działa niewątpliwie na korzyść gminy, a jest niekorzystna dla właścicieli nieruchomości zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Zdanie odrębne do uchwały złożyła sędzia Joanna Runge – Lissowska. Wskazała ona na fakt, że zmiana treści art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadzona w 2004 r. nie miała znaczenia dla jego sensu i jedynie pozornie wprowadzała nowy stan prawny, a w konsekwencji nie powinno zmienić to wykładni tego przepisu. Należy więc kontynuować dominującą, przed tą zmianą, linię orzecznictwa, która uznawała termin trzyletni za dotyczący wydania ostatecznej decyzji. Ponadto doszła do wniosku, że przyjęcie stanowiska, iż termin prawa materialnego odnoszący się do organu dotyczy decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że termin ustawowy przedłuża się tylko dlatego, że tak to zostało wyinterpretowane. Dodała też, że korzystanie przez strony z praw procesowych lub nie, nie powoduje nierówności, a tylko tyle, że jedni ze swych praw korzystają, inni nie. Z tych powodów uznała, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy decyzji ostatecznej w sprawie opłaty adiacenckiej. Bez względu bowiem na to jakie mniej lub bardziej zręczne brzmienie tego przepisu będzie mu ustawodawca nadawał, jego znaczenie jest takie, że po upływie 3 lat od zdarzeń w nim wskazanych nie może być wydana decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej.


Pełna treść uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09, dostępna jest w Systemie Informacji Prawnej LEX (LEX Nr 508131).