Jakie uzgodnienia powinien uzyskać inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę na obszarze znajdującym się w "strefie historycznej"?


Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać kompetencji jakichkolwiek organów administracji publicznej do podejmowania działań polegających na uzgadnianiu projektu budowlanego, poza kompetencjami, które wyraźnie wynikają z obowiązujących przepisów rangi ustawowej.

Uzasadnienie

Podstawowe znaczenie dla określenia sytuacji prawnej inwestora w procesie inwestycyjnym ma zasada praworządności, będąca podstawową zasadą ustroju demokratycznego, wyrażona w Konstytucji RP . Zasada ta głosi, że organy władzy publicznej (w tym administracji publicznej) działają na podstawie i w granicach prawa. Ma to takie konsekwencje, że możliwość władczego, jednostronnego ingerowania organów administracji w sferę prawną obywatela (inwestora) może się odbywać wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa daje organowi administracji kompetencję do takiego działania. Kompetencje nie mogą być dorozumiane.
 
Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadkach, gdy treść norm tego planu budzi wątpliwości - powinna uwzględniać zakres upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu, wynikający z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wziąwszy również po uwagę treść art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) - dalej u.o.z. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt podustawowy, może być bowiem wydany tylko na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Powołane przepisy upoważniają radę gminy do ustalenia w planie "zasad i warunków" ochrony dziedzictwa kulturowego itp. Oznacza to obowiązek ustalenia norm bezpośrednio kształtujących sytuację adresata (określających nakazy i zakazy dotyczące sposobu zagospodarowania terenu), a nie obejmuje tworzenia norm kompetencyjnych dla organów administracji. Normy kompetencyjne (do podejmowania przez organy działań wobec obywatela) muszą zostać sformułowane w ustawie. Akt prawa miejscowego (a taki charakter ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) jest aktem podustawowym, tj. musi być zgodny z ustawami i musi być wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Podobny problem był przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie nieobowiązującego już rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 15, poz. 140 z późn. zm. (zob. wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98). W sprawie chodziło o przyznanie w rozporządzeniu organowi administracji kompetencji do wyrażenia zgody na określone usytuowanie obiektu na działce, chociaż zgodnie z delegacją ustawową minister miał w rozporządzeniu określić "warunki techniczne" dotyczące m.in. usytuowania budynków. Ponieważ rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, a miejscowy plan zaliczany jest w doktrynie do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, ma więc w tym zakresie zbliżony charakter, uwagi poczynione przez TK znajdują tu jak się wydaje zastosowanie. Tym samym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać kompetencji jakichkolwiek organów do podejmowania działań polegających na uzgadnianiu projektu budowlanego, poza kompetencjami, które wyraźnie wynikają z obowiązujących przepisów.
 
W świetle art. 36 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (otoczenie jest to - zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z. - teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych). Dotyczy to wszelkich robót budowlanych, zarówno robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jak i robót wykonywanych na podstawie zgłoszenia. Ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jednak inną formą ochrony, niż wpis do rejestru zabytków (art. 7 u.o.z.). Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.o.z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Sam fakt objęcia ochroną konserwatorską jakiejś przestrzeni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie sprawia, że nieruchomości gruntowe czy budynkowe stają się przez to zabytkiem nieruchomym. Tym samym na prowadzenie robót budowlanych w takim obszarze nie wymaga zezwolenia konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ustawy, jeżeli nie jest to jednocześnie obszar wpisany do rejestru zabytków.
 
Regulację szczególną wprowadza jednak w tym zakresie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego . Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków; wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Powołany przepis wprowadza więc wymóg uzgodnienia robót budowlanych wykonywanych na terenie nie wpisanym do rejestru zabytków, jednak w ramach tzw. współdziałania organów administracji przy wydaniu decyzji administracyjnej. Uzgodnienia dokonuje "właściwy organ" tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę, w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia nie spoczywa na inwestorze. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają natomiast takiego uzgodnienia w przypadku robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia.

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)