Pytanie:
Czy starosta powiatu może wydać pozwolenie na budowę dla inwestycji, której inwestorem jest ten sam powiat?
W orzecznictwie prezentowane są rozbieżne stanowiska, opowiadające się z jednej strony za istnieniem podstaw do wyłączenia starosty od załatwienia sprawy, a z drugiej strony wyjaśniających brak istnienia podstaw do wyłączenia starosty. W ocenia autora pytania należy rozważyć, czy wydanie pozwolenia na budowę dotyczy interesów majątkowych powiatu, a co się z tym wiąże czy jej wydanie będzie rozumiane jako przysporzenie majątkowe po stronie powiatu i czy w związku z tym starosta może niejako sam sobie wydać decyzję w sprawie. Istnieje bowiem problem obiektywizmu i bezstronności w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie a działaniem niejako na rzecz i dla dobra powiatu, na czele której stoi dany organ (zarzut stronniczości). Niezależnie od powyższego obiektywnie należy przecież przyjąć, iż wartość nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę jest zdecydowanie wyższa niż sprzedawanej bez przedmiotowej decyzji. Brak jest jednak wyraźnego przepisu nakazującego wyłączenie organu w sytuacjach opisanych powyżej, co sugerowałoby brak istnienia podstaw do wyłączenia organu. W kwestii wyłączenia organu na tle stosowania ustawy pr. bud. wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 702/10, który wyjaśnił, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia w sprawach, wynikających z przepisów pr. bud. organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Jest jednak stanowisko przeciwne - w dniu 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę, OPS 1/03 - publ. ONSA 4/2003, poz. 115.
Czy z ostrożności procesowej starosta nie powinien powstrzymać się od podejmowania czynności w sprawie i wystąpić do wojewody w trybie art. 26 k.p.a.?
Odpowiedź:
Starosta danego powiatu może udzielić pozwolenia na budowę, które będzie obejmowało zamierzenie budowlane realizowane przez ten sam powiat.
Uzasadnienie:
Zgodnie z treścią art. 25 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.;
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
Ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani z regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - dalej pr. bud. nie wynika, by starosta danego powiatu miałby być wyłączony ze sprawy udzielenia pozwolenia na budowę, które ma obejmować zamierzenie budowlane realizowane przez ten sam powiat. Stanowisko to prezentowane jest jednolicie w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt: II OSK 2075/12, LEX nr 1522455. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia NSA stwierdza, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę drogi gminnej występuje gmina.
Z powołanych przepisów wynika wobec tego, kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także budowę dróg gminnych. Sąd odwołał się również do stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt: II OSK 3015/13, który dotyczył budowy inwestycji drogowej i opierał się na twierdzeniu, zgodnie z którym obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej.
NSA podkreśla jednocześnie, że przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r., zaś obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat - art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej u.g.n.
Uzasadniając swoje stanowisko NSA podnosi, iż mimo, że ustawodawca ma świadomość że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust. 1 pkt 1 pr. bud., tak jak to np. uregulował to w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 u.g.n. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.
Uzasadnienia przyjętej regulacji należy zdaniem NSA doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt: K 32/08, OTK-A 2009/9/139, wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego.
W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. NSA zwraca ponadto uwagę, że stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 2254/12).
Odwołując się do aktualnej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia starosty powiatu od udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, której inwestorem jest ten sam powiat. Nie ma zatem potrzeby, aby organ powstrzymał się od podejmowania czynności w sprawie i występował do wojewody w trybie art. 26 k.p.a.
Starosta może udzielić pozwolenia na budowę, którego zamierzenie będzie realizowane przez powiat
Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wynika, by starosta danego powiatu miałby być wyłączony ze sprawy udzielenia pozwolenia na budowę, które ma obejmować zamierzenie budowlane realizowane przez ten sam powiat.
