Ustawa z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 listopada, pod pozycją nr 2191. Warto przypomnieć, że rządowy projekt został uchwalony w nocy z wtorku na środę 17 listopada. 30 listopada Sejm zajął się poprawkami Senatu, które wszystkie odrzucił. Tego samego dnia podpisał ją prezydent i została opublikowana. Zacznie obowiązywać już jutro, czyli 1 grudnia. Regulacja ma zapewnić skuteczność działań podejmowanych przez Straż Graniczną w celu ochrony granicy w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.
Nowe przepisy mają ułatwić służbom działanie
Zdaniem rządu, nowelizacja ustawy ma przede wszystkim zwiększyć skuteczność działań podejmowanych przez Straż Graniczną w celu ochrony granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Jest związana, jak podkreślają jej autorzy, z dynamiczną i coraz groźniejszą sytuacją na granicy polsko-białoruskiej.
Czytaj: Projekt w sprawie ograniczeń na granicy jest już w Sejmie>>
Dodawany art. 12a ust. 1 zakłada, że czasowy zakaz przebywania będzie mógł zostać wprowadzony na określonym obszarze strefy nadgranicznej. Zakaz będzie mógł zostać wprowadzony na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym zostanie określony obszar oraz czas obowiązywania zakazu (art. 12a ust. 2). Złamanie zakazu zagrożone będzie karą aresztu lub grzywny. W ustawie przewidziano szereg wyjątków od tego zakazu dla wymienionych kategorii osób, które obejmują przede wszystkim mieszkańców obszaru objętego zakazem przebywania, osoby wykonujące pracę zarobkową na tym obszarze, uczniów czy osoby korzystające z przejść granicznych (dodawany art. 12b).
Czytaj w LEX: Procedura przyjmowania do publicznych szkół i przedszkoli cudzoziemców oraz osób niebędących obywatelami polskimi >
Już nie część gmin, ale całe
Stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego na okres 30 dni wprowadziło rozporządzenie Prezydenta RP z 2 września 2021 r. Stan ten został przedłużony na kolejne 60 dni rozporządzeniem z 1 października 2021 r.
- Zgodnie z treścią tych aktów prawnych, stan wyjątkowy został wprowadzony na obszarze konkretnych, enumeratywnie wymienionych obrębów ewidencyjnych, a więc jednostek mniejszych niż gminy – wskazuje adwokat Elżbieta Buczek, wspólnik w kancelarii Dubois i Wspólnicy.
W ustawie zapisano natomiast, że dotyczy ona obszarów w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu kodeksu granicznego z Schengen. Strefa nadgraniczna jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o ochronie granicy państwowej. Obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy państwowej. Jeżeli określona w ten sposób szerokość strefy nadgranicznej nie osiąga 15 km, włącza się do strefy nadgranicznej również obszar gmin bezpośrednio sąsiadujących z gminami przyległymi do granicy państwowej lub brzegu morskiego. W niektórych miejscach strefa nadgraniczna sięga więc jeszcze głębiej w kraj.
- I rzeczywiście powoduje to, że rząd, a dokładniej minister właściwy do spraw wewnętrznych, na bazie nowych przepisów będzie mógł wprowadzić zakaz przebywania na obszarze całej gminy, a więc na obszarze większym, niż obecny stan wyjątkowy – wskazuje mec. Elżbieta Buczek.
Resort spraw wewnętrznych i administracji przepis ten uzasadnia m.in. tym, że poza obszarem dotychczasowego stanu wyjątkowego działają zorganizowane grupy, które zajmują się nielegalnym przerzutem migrantów, którym udało się przekroczyć linię graniczną (od początku kryzysu na odcinku Podlaskiego i Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej zatrzymano 392 osób uczestniczących w procederze przerzutu migrantów przez Polskę do Europy Zachodniej). Łatwiej będzie je zwalczać, kontrolując przepływ ludności. Łatwiej będzie zwalczać różne przejawy wojny hybrydowej.
Stan wyjątkowy przeniesiony z jednej ustawy do drugiej
Prawnicy, z którymi rozmawiało Prawo.pl, nie mają złudzeń, że nowelizacja ustawy o ochronie granicy państwowej to wprowadzenie kuchennymi drzwiami unormowań dotyczących stanu wyjątkowego. Zgodnie z art. 230 Konstytucji RP, stan wyjątkowy może być wprowadzany m.in. w razie zagrożenia „bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego”. Identycznymi pojęcia posługuje się MSWIA w nowelizacji - „zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego”.
- Ze względu na cel rozwiązań, jak i przewidziane w tej regulacji ograniczenia, które są częściowym powieleniem rozwiązań z ustawy o stanie wyjątkowym, uprawniona wydaje się teza ,,o wprowadzeniu stanu wyjątkowego na określonym obszarze tylnymi drzwiami” – uważa adwokat Elżbieta Buczek.
Sprawdź w LEX: Nakaz doprowadzenia podejrzanego przez Straż Graniczną - POBIERZ WZÓR >
Ustawa wejdzie w kolizję z Konstytucją
Zdaniem prawników, sama zmiana ustawy o stanie wyjątkowym byłaby niewystarczająca. Elżbieta Buczek wskazuje, że instytucję „stanu wyjątkowego” reguluje w głównej mierze Konstytucja RP i są w niej zapisy, których w żaden sposób nie można zmodyfikować przepisami rangi ustawowej. Zgodnie z art. 230 Konstytucji stan wyjątkowy może być wprowadzony na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, na części albo całym terytorium państwa, zaś jego przedłużenie może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni. Ponadto zmiana ustawy o stanie wyjątkowym w tym momencie jest niemożliwa ze względów proceduralnych – art. 228 ust. 6 Konstytucji zakazuje zmiany ustaw o stanach nadzwyczajnych w czasie trwania stanu nadzwyczajnego, jakim jest obecny stan wyjątkowy.
Dr Paweł Skorut z Instytutu Nauk o Polityce i Administracji Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie dodaje, że ustawa o stanie wyjątkowym to ustawa szczególna, która zawiesza część praw i wolności obywatelskich, politycznych i człowieka, które zawarte są w Konstytucji. - To jest dotykanie skalpelem blisko serca. Dlatego próbuje się to zrobić zwykłą ustawą dotyczącą ochrony granicy. Ponadto to jest jeszcze kwestia wszystkich możliwych odszkodowań za straty poniesione na skutek ograniczeń – dodaje dr Paweł Skorut.
Czasowo, czyli jak długo?
- Fragment dotyczący zakresu temporalnego stanu wyjątkowego jest jednoznaczny, nigdy nie może on trwać dłużej niż 150 dni. Co istotne, przyjmuje się, że po upływie tego okresu, nie ma możliwości ponownego wprowadzenia stanu wyjątkowego na podstawie tych samych okoliczności. Tymczasem przygotowana przez rząd nowelizacja ustawy o ochronie granicy państwowej i niektórych innych ustaw umożliwia wprowadzenie zakazu przebywania na określonym terytorium, bez żadnych ograniczeń czasowych – wskazuje Elżbieta Buczek.
Na pojęcie „czasowy zakaz przebywania” zwraca uwagę też dr hab. Sławomir Patyra, konstytucjonalista z Uniwersytetu Marii Curie - Skłodowskiej w Lublinie. - Czasowo czyli ile? Takie niedookreślone pojęcie stwarzają pole dowolnej interpretacji i to jest niebezpieczne. Po pierwsze, decyzja ile będzie trwał stan czasowego zakazu przebywania, zależy od ministra - polityka, który stanie się dysponentem tego stanu nadzwyczajnego. Po drugie, dochodzi do sytuacji niedopuszczalnej z punktu widzenia demokratycznych standardów, bo w drodze rozporządzenia będzie możliwość dowolnego właściwie ograniczania praw i wolności jednostki na terenach objętych ustawą – mówi Sławomir Patyra.
Dodaje, że o tym, kto będzie mógł przebywać na danym obszarze, przez bliżej nieokreślony czas będzie decydować szef oddziału straży granicznej, a więc niskiej rangi funkcjonariusz publiczny. To uprawnienie przekraczające zasadę proporcjonalności. Konstytucjonalista zwraca też uwagę, że w przypadku wprowadzania przepisów o stanie wyjątkowym decyzja o tym jest kontrolowana przez Sejm, są dwa organy władzy, które w sposób transparentny tę decyzję podejmują, precyzyjnie określony jest czas obowiązywania tego stanu.
- W tym momencie, cała kontrola suwerena nad tą instytucją nadzwyczajną przechodzi do dyspozycji tylko jednego z ministrów i pozostaje poza jakimikolwiek absolutnie procedurami konstytucyjnymi – kwituje dr hab. Sławomir Patyra.
