RPO: Dzierżawa ziemi rolnej Skarbu Państwa

Obecnie nie jest rozważana możliwość odejścia od koncepcji wyłączeń z dzierżaw. Ministerstwo, we współpracy z KOWR, analizuje zaś rozwiązania, które mogłyby przyczynić się do poprawy spłacalności należności z tytułu wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie nieruchomości rolnych - napisał w obszernej odpowiedzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Równie ważnym problemem są bardzo wysokie de facto kary za korzystanie z gruntów państwowych.

Do RPO od lat zwracają się przedsiębiorcy prowadzący działalność rolniczą na gruntach będących własnością Skarbu Państwa. Jedną z istotnych kwestii są złożone problemy wynikające z uchwalonych w 2011 r. przepisów regulujących tzw. wyłączenia z dzierżaw, a zwłaszcza - z przepisów przejściowych. Protesty wywołuje też nadmierna surowość sankcji nakładanych na tzw. bezumownych użytkowników państwowych gruntów rolnych.

Zgodność z wartościami

Problemy te były już podejmowane przez RPO w wystąpieniach do poprzednich Ministrów Rolnictwa oraz Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, jak i przedstawiane w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niestety, nie doprowadziło to do satysfakcjonujących rezultatów. 

W ocenie Rzecznika obecny stan wciąż budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami i zasadami. Pozbawia też należytej ochrony prawa dzierżawców państwowych gruntów rolnych.

Geneza problemu sięga 2011 r., gdy państwo zmieniło podejście do gospodarowania państwowymi nieruchomościami rolnymi - podjęto decyzję o dążeniu do trwałego ich rozdysponowywania. Służyły temu zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jako preferowany sposób gospodarowania nimi wskazała ona już nie sprzedaż lub dzierżawę, ale „w pierwszej kolejności” samą sprzedaż.

Aby to umożliwić, konieczne stało się odzyskanie przez ówczesną Agencję Nieruchomości Rolnych swobody dysponowania jej nieruchomościami, z których większość pozostawała przedmiotem wieloletnich dzierżaw. Służył temu przede wszystkim mechanizm tzw. wyłączeń, tj. ograniczania powierzchni dzierżawionych gruntów i przekazywaniu tej części areału z powrotem do zasobu państwowego. 

Nowo zawierane umowy dzierżawy miały od tego czasu zawierać postanowienie o możliwości jej wypowiedzenia przez ANR w zakresie wyłączenia 30 procent  powierzchni użytków rolnych, będących przedmiotem dzierżawy. Ingerencję w już trwające dzierżawy, nawiązane często wiele lat przed wejściem w życie nowych przepisów, umożliwiały natomiast – stworzone specjalnie w tym celu - rozbudowane regulacje przejściowe, tj. art. 4 oraz art. 5 ustawy nowelizującej.

Wprowadzały one procedurę wyłączania do 30 procent  powierzchni dzierżawionych gruntów, zmieniając wieloletnie umowy w trakcie ich obowiązywania. Nowe zasady dotyczyły jedynie części dzierżawców – głównie wszystkim właścicieli gospodarstw wielkoobszarowych (których powierzchnia po wyłączeniu 30 proc. użytków rolnych przekraczałaby 300 ha). Wyłączenia dotyczyły zatem tych gospodarstw, które dysponują największym areałem ziemi rolnej zasobu, a zarazem stanowią duże, zorganizowane gospodarstwa, w których skala inwestycji jest znacząca, a możliwości produkcyjne zwiększone.

Niejasne założenia

Założenia przyjętego tu mechanizmu, niejasna treść przepisów go wprowadzających, jak również późniejsze kolejne zmiany stanu prawnego, doprowadziły do sytuacji, która budzi zastrzeżenia Rzecznika. W swym piśmie do MRiRW RPO szczegółowo opisuje kolejne fazy całego zagadnienia. 

W opinii Rzecznika, art. 39b ust. 1 ustawy z 1991 r. narusza konstytucyjne zasady i prawa posiadaczy nieruchomości, poprzez, po pierwsze, nieproporcjonalność nakładanej sankcji (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Po drugie, jest to rozwiązanie jawnie niesprawiedliwe w stosunku do posiadaczy w dobrej wierze, których przepis ten – niestety – również dotyczy. Przeciwko tej regulacji aktualna pozostaje (a wręcz bardziej przekonuje) większość argumentów podnoszonych przez Rzecznika w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym, w których kwestionowano konstytucyjność art. 39b ustawy z 1991 r., tj. w sprawie o sygn. P 123/15, jak i w równolegle się toczącej – o sygn. P 5/1626 . Wydaje się też, że w toku prac legislacyjnych w 2019 r. nie zostało należycie uwzględnione stanowisko TK.

W przekonaniu Rzecznika zgodne z Konstytucją pozostaje jednakże wyłącznie takie rozwiązanie, które podwyższoną sankcję nakłada wyłącznie na posiadaczy w złej wierze (jednocześnie z uwzględnieniem specyfiki takiej kwalifikacji  w sytuacjach na tle wyłączeń z dzierżaw). Po drugie zaś, sankcja taka nie może przekraczać granic dopuszczalnej ingerencji w prawa majątkowe podmiotów zobowiązanych.

Z orzecznictwa konstytucyjnego – w tym również z wyroku o sygn. P 123/15 – wynika, że konstytucyjnej ochronie podlegają prawa majątkowe nie tylko wierzyciela (co jest oczywiste), ale również i dłużnika. Cywilnoprawne „wynagrodzenie” nie może pełnić funkcji wyłącznie odstraszającej i czysto fiskalnej, oderwanej od sytuacji majątkowej tak podmiotu uprawnionego, jak i zobowiązanego. Prowadzi to do wniosku, że obecna treść art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wymaga interwencji legislacyjnej, w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.