W artykule została zawarta analiza zagadnień prawnych związanych z wejściem w życie nowych regulacji dotyczących strategicznych ocen oddziaływania na środowisko oraz udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Autorka omówiła również aspekty proceduralne związane z działaniami organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, w tym dokonanie ogłoszeń o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Na koniec przedstawiła zagadnienia związane z zapewnieniem dostępu do informacji o środowisku podczas opracowywania projektów studiów uwarunkowań i planów miejscowych.
W procesie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium uwarunkowań) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) znaczącą rolę odgrywają prawne gwarancje udziału społeczeństwa. Udział społeczeństwa w opracowaniu gminnych aktów planowania przestrzennego pełni podwójną funkcję. Poprzez wyrażenie swojego stanowiska zainteresowani umożliwiają władzom gminy zidentyfikowanie istotnych interesów indywidualnych, które powinny być uwzględnione w tworzeniu polityki przestrzennej gminy, jak również prawa miejscowego. Prawo partycypacji w procesie planistycznym dotyczy zatem ochrony praw podmiotowych mieszkańców gminy, w szczególności ich interesów prawnych[1].
Udział obywateli w planowaniu przestrzennym jest konieczny również ze względu na trudności w definiowaniu i identyfikowaniu interesu publicznego, jaki może wystąpić w tym procesie[2]. W planowaniu przestrzennym, oprócz różnorodnych interesów indywidualnych, także interes publiczny nie jest bowiem jednolity. Może np. wystąpić rozbieżność między interesem publicznym ogólnokrajowym, interesem województwa a interesem gminy. Można także wskazywać na istnienie rozbieżnych interesów różnych grup lokalnych lub też dążących do realizacji określonych celów, którymi mogą być rozwój rekreacji, komunikacji, sieci usługowej, ochrony zabytków lub przyrody. Rozbieżności takie narastają dodatkowo w odniesieniu do środowiskowych aspektów planowania przestrzennego. Tu niezgodności dotyczą bardzo często nie tylko poziomu lokalnego i krajowego, ale też konkurencyjności określonych interesów na tym samym poziomie (na przykład społecznym czy ogólnokrajowym), czego szczególnie wyraźnym przykładem jest dążenie do ochrony bioróżnorodności i rozwoju infrastruktury, zwłaszcza drogowej.
Kształtowanie polityki przestrzennej i realizacja władztwa planistycznego gminy opiera się na konieczności identyfikacji różnych interesów, a następnie wyważeniu ich i rozstrzygnięciu, które i w jakim stopniu powinny być uwzględnione, jeżeli są wzajemnie konkurencyjne. Analiza taka powinna być dokonana na podstawie generalnych dyrektyw zawartych w zasadach konstytucyjnych – przede wszystkim zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ) i zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP ). Z drugiej strony udział społeczeństwa ułatwia kontrolę praworządności i zasadności podejmowanych rozwiązań, poprzez możliwość wysuwania uwag o charakterze ocennym, dotyczących opracowywanych dokumentów planistycznych.
1. Znaczenie udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego
Szczególny charakter ma udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów mogących wpływać na środowisko przyrodnicze. Środowisko przyrodnicze jest bowiem dobrem, które służy znacznie szerszemu kręgowi osób niż tylko społeczność lokalna. Jest ono również przedmiotem zainteresowania z przyczyn natury „idealnej”, czyli postrzegania przyrody jako wartości „samej w sobie”, niezależnie od jej użyteczności[3]. Dlatego też regulacje prawne w wyraźny sposób wyróżniają te elementy proceduralne, które mają zapewnić zagwarantowanie „środowiskowej” partycypacji społecznej. Partycypacja ta jest jedną z gwarancji uwzględniania w planowaniu przestrzennym zasady zrównoważonego rozwoju, a także wymogów ochrony środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, będąca zasadą konstytucyjną, została również wprowadzona do ustawodawstwa zwykłego poprzez uznanie jej w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [4] za główną zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Przez rozwój zrównoważony, w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń[5]. Również ochrona środowiska, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , została zaliczona do wartości, które w szczególnie staranny sposób należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym. Przepis ten należy uznać za zawierający pojęcia niedookreślone, przez co ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co z kolei warunkuje uznanie aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[6].
W opracowywaniu studium uwarunkowań oraz planów miejscowych należy zatem ocenić, na ile rozwiązania przyjęte w tych dokumentach mogą oddziaływać na równowagę przyrodniczą i trwałość procesów przyrodniczych. Ocenie takich skutków służy strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Warunkiem jej rzetelności jest uwzględnienie wszystkich istniejących uwarunkowań środowiskowych, w tym przyrodniczych.
Jednocześnie jednak w procedurach planistycznych władze gminy powinny ustalić, jakie są oczekiwania lokalnych społeczności i uwarunkowania dotyczące interesów ponad lokalnych, a następnie dokonać stosownego wyważenia interesów. Dlatego też zarówno planowanie przestrzenne, jak i dokonywana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko powinny zapewnić udział społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów planistycznych, związana z aspektami środowiskowymi, nadal budzi wiele kontrowersji w praktyce. Regulacje prawne obejmujące takie uprawnienia są postrzegane jako wydłużające procedury. Praktyka pokazuje ponadto, że czasem przysługujące społeczeństwu prawa są wykorzystywane dla prób zablokowania jakichś inicjatyw, wyłącznie dla ochrony własnego interesu (czego typowym przykładem jest tzw. syndrom NIMBY[7]). Wykorzystywanie przez społeczeństwo prawa partycypacji bywa bowiem sprowadzane do prawa do „oprotestowania”, co sprawia, że argumenty dotyczące ochrony środowiska bywają używane instrumentalnie, np. nie dla rzeczywistej ochrony wartości przyrodniczych, ale zachowania dotychczasowego stanu zagospodarowania jakiegoś terenu, wyłącznie we własnym interesie.
Należy jednak zwrócić uwagę, że wiele organizacji społecznych, nieformalnych grup oraz indywidualnych osób w rzetelny sposób stara się przyczynić do takiego planowania przestrzennego, które w możliwie optymalny sposób uwzględnia przyrodnicze wartości terenu. Takie lokalne grupy posiadają często ogromną, stale aktualizowaną, wiedzę o terenie – prowadzą wieloletnie obserwacje przyrodnicze, są pasjonatami lokalnego krajobrazu lub zabytków[8]. Jest to bardzo istotny element mogący uprawnić planowanie przestrzenne wobec niepełnych zwykle danych stanowiących podstawę sporządzania zarówno opracowań ekofizjograficznych, jak i prognoz oddziaływania na środowisko. Informacje takie, zwłaszcza dotyczące wartości przyrodniczych środowiska, są jednak rozproszone, gdyż istnieje dużo dokumentów i opracowań zawierających takie dane.
Tymczasem stały dostęp do informacji przyrodniczej jest jednym z podstawowych warunków prawidłowego funkcjonowania systemu planowania przestrzennego”[9]. Aby akt z zakresu planowania został opracowany rzetelnie, niezbędne jest posiadanie pełnego zakresu informacji na temat istniejącego stanu faktycznego i celów, które chciałoby się osiągnąć, a także skutków, jakie ich realizacja mogłaby wywołać[10]. Udział w procedurach planistycznych takich grup interesów stwarza ponadto przeciwwagę dla presji wywieranej przez inwestorów, którzy zazwyczaj nastawieni na jak najbardziej intensywne zagospodarowanie terenu, nawet kosztem znaczącego pogorszenia stanu środowiska, co pozwala na pełniejszą analizę uwarunkowań procesów planistycznych przez władze gminy.
Wraz z wejściem w życie ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko[11] ocena oddziaływania na środowisko, sporządzana dla planów i programów, została wyraźnie określona jako specyficzna procedura. Natomiast na gruncie poprzednich regulacji prawnych był uwypuklany materialnoprawny element ocen oddziaływania na środowisko sprowadzający się w zasadzie wyłącznie do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i wyłożenia jej do publicznego wglądu wraz z projektem planu miejscowego[12]. Ponadto obowiązkiem przeprowadzenia takiej procedury zostało również objęte studium uwarunkowań.
W porównaniu z dotychczas obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska znacznie zostały rozszerzone regulacje prawne dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. U podstaw takiego rozwiązania znalazł się przede wszystkim wymóg prawidłowej transpozycji prawa wspólnotowego, a zwłaszcza dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05.2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości[13], dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko[14], a także Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska[15] (Konwencji z Aarhus).
2. Zakres udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego
Artykuł 29 u.d.i.o.ś. podtrzymuje dotychczasową regulację prawa ochrony środowiska, przyznając prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa „każdemu”. Oznacza to, że uprawnienie do składania wniosków nie jest uzależnione od posiadania polskiego obywatelstwa. Na podstawie art. 46 pkt 1 u.d.i.o.ś. studium uwarunkowań oraz plan miejscowy zostały zaliczone do dokumentów, których projekty wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.d.i.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, który poddaje się strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (a więc również studium uwarunkowań i planu miejscowego), zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (zgodnie z przepisami działu III rozdział 1 i 3 u.d.i.o.ś. ).
Oznacza to, że podczas prac nad opracowaniem projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego następuje nałożenie trzech procedur:
1) procedury sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań albo planu miejscowego prowadzonej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) przeprowadzanej w ramach powyższej procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;
3) udziału społeczeństwa w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku.
Jednak, zgodnie z art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. , zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zatem wymaga, w jakim zakresie uwagi i wnioski wnoszone w procedurze uchwalania gminnych aktów planowania przestrzennego zostały wyłączone spod regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku[16]. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma zasadnicze znaczenie. Gminy muszą określić bowiem prawidłowy tok postępowania podczas prac planistycznych, aby uniknąć istotnego naruszenia trybu ich sporządzania. Naruszenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko będzie podlegało takim skutkom prawnym, jak naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego, określone w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , to jest skutkować może nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części (dotkniętej naruszeniem)[17].
Tymczasem przepis art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. został sformułowany w sposób dalece nieprecyzyjny, przez co praktycznie staje się niemożliwe dokonanie wykładni językowej pozwalającej jednoznacznie określić, w jakim stopniu zawiera on klauzulę derogacyjną. Zawarta norma została skonstruowana poprzez koniunkcję sytuacji, w których stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a więc nie stosuje się przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Po odniesieniu tego wyłączenia do „zasad wnoszenia uwag i wniosków” dodano słowa „oraz opiniowania”. Przez taką redakcję przepisu nie zostało jednoznacznie sprecyzowane, czego dotyczą uwagi i wnioski objęte wyłączeniem spod przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powstaje zasadnicza wątpliwość, czy chodzi o zasady wnoszenia uwag i wniosków „do (albo «w przedmiocie») studiów uwarunkowań i planów miejscowych” czy też o zasady wnoszenia uwag i wniosków „w procedurze uchwalania studiów uwarunkowań i planów miejscowych”. Przyjęcie drugiej interpretacji oznaczałoby, że wyłączenie obejmuje wszystkie uwagi i wnioski, jakie mogą być wnoszone w procedurze planistycznej, a więc również wnoszone w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a nie wyłącznie uwagi i wnioski do studiów uwarunkowań i planów miejscowych.
Ustalenie zakresu przedmiotowego wniosków i uwag dopuszczalnych na tle ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma podstawowe znaczenie dla interpretacji wyżej wymienionego przepisu. Możliwość składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej w związku z opracowaniem gminnych aktów planowania przestrzennego, obejmuje bowiem szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego. „Środowiskowa” partycypacja społeczna obejmuje, zgodnie z art. 29 w zw. z art. 54 ust. 2 u.d.i.o.ś. , prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (w tym przypadku w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko). Nie jest to zatem prawo ograniczone do składania wniosków i uwag wyłącznie do projektu dokumentu, lecz ich przedmiotem mogą być wszelkie aspekty związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, które zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane.
Takie uprawnienie koresponduje z wymogiem art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE, zgodnie z którym „Państwa Członkowskie zapewniają, że społeczeństwo otrzyma wczesne i skuteczne możliwości uczestnictwa w przygotowywaniu i modyfikowaniu lub rewidowaniu żądanych planów albo programów”. Pojęcia „przygotowywanie”, „modyfikowanie” i „rewidowanie” są niewątpliwie szersze niż sam tylko komentarz czy opinia. Jak już wskazano, na gruncie obecnych rozwiązań ocena oddziaływania na środowisko to specyficzna procedura obejmująca wskazane w ustawie czynności i uwarunkowania, dotyczące również udziału społeczeństwa. W ramach tej procedury jest sporządzany dokument prognostyczny, jakim jest prognoza oddziaływania na środowisko.
Należy zatem określić, jakie wnioski i uwagi, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, może wnosić społeczeństwo w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Definicja ustawowa „strategicznej oceny oddziaływania na środowisko” została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.d.i.o.ś.
Przy zastosowaniu tej definicji należy uznać, że społeczeństwo ma prawo do udziału, realizowane przez możliwość składania uwag i wniosków, w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, polegające na:
1) uzgodnieniu stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko;
2) sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko;
3) uzyskaniu wymaganych ustawą opinii;
4) zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku można zatem wnosić wnioski i uwagi dotyczące każdego z elementów tak zdefiniowanej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Mogą to być wnioski i uwagi dotyczące nie tylko samej treści dokumentu objętego obowiązkiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ale również treści i metody sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko[18], aktualności materiałów wyjściowych (np. opracowania ekofizjograficznego), jak również samej procedury udziału społeczeństwa, na przykład prawidłowości dokonania ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz umożliwienia zapoznania się z niezbędną dokumentacją.
Określony wyżej zakres przedmiotowy uwag i wniosków wykracza poza ten, który można uznać za dopuszczalny na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[19]. Artykuł 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o „wnioskach dotyczących studium”, a pkt 11 o „uwagach dotyczących projektu studium”. Artykuł 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość składania „wniosków do planu”, a pkt 11 możliwość wnoszenia „uwag dotyczących projektu planu”. Takie wnioski i uwagi, co do zasady, powinny więc dotyczyć merytorycznej zawartości studium uwarunkowań albo planu miejscowego. Znacznie bardziej zawężająco zakres przedmiotowy uwag określa art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Zgodnie z tym przepisem uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto „kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu”. Literalna wykładnia takiego przepisu prowadzi do wniosku, że uwaga do projektu planu miejscowego może mieć wyłącznie krytyczny charakter w stosunku do ustaleń planu. Nie można w ten sposób wyrażać swojego poparcia dla przyjętych rozwiązań ani rekomendacji dla ustaleń wariantowych, ani odnosić się do innych kwestii niż zawarte w ustaleniach planu miejscowego. Przy takiej wykładni w doktrynie wyrażano w szczególności pogląd, że uwag nie można składać pod adresem prognozy oddziaływania na środowisko, gdyż prognoza taka jest tylko materiałem pomocniczym przy analizie ustaleń planu i nie stanowi samoistnego dokumentu podlegającego weryfikacji w drodze uwag[20].
Należy jednak zauważyć, że w doktrynie były prezentowane również stanowiska dopuszczające szerszy zakres zagadnień, które mogą być przedmiotem uwag do studium uwarunkowań i planu miejscowego w tym, że mogą to być uwagi dotyczące zagadnień proceduralnych, np. uwagi kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie, ze względu na niedochowanie terminów proceduralnych[21]. Taka interpretacja, rozszerzająca wobec literalnego brzmienia przepisów, zasługiwała na akceptację przede wszystkim z powodu braku odrębnych, wyraźnych instrumentów prawnych umożliwiających społeczeństwu wyrażenie stanowiska także w innych kwestiach niż merytoryczne. Obecnie częściowo takie instrumenty – uwagi i wnioski „środowiskowe” – zostały wyraźnie wskazane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Uwagi i wnioski wnoszone w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko mają więc szerszy zakres przedmiotowy wykraczający poza przewidziany dla uwag i wniosków wnoszonych zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Również próby zastosowania wykładni historycznej dla usunięcia pojawiających się wątpliwości nie przynoszą zadowalających rezultatów. Przepis art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. jest przeniesieniem (i rozszerzeniem co do studium uwarunkowań) treści uchylonego art. 43 ust. 3 Prawa ochrony środowiska . Na tle przywołanego przepisu w doktrynie przeważający był pogląd, że przepisy dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. [22], a następnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły lex specialis wobec regulacji prawa ochrony środowiska[23] i zgodnie z ogólną zasadą derogacji w procedurze sporządzania planu miejscowego było wyłączone stosowanie postanowień prawa ochrony środowiska[24]. Należy jednak odnotować, że wskazywano również na niejednoznaczność omawianych przepisów[25]. Były prezentowane również stanowiska, że wnoszenie uwag i wniosków zgodnie z prawem ochrony środowiska odbywa się w ramach dodatkowej procedury towarzyszącej podejmowaniu rozstrzygnięć w zakresie planowania przestrzennego, choć jest to procedura powiązana z procedurą sporządzania planu miejscowego[26].
Należy jednak zauważyć, że na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska zakres przedmiotowy dopuszczalnych uwag i wniosków właściwie nie był doprecyzowany. Prawne gwarancje udziału społeczeństwa w procedurach planistycznych określał art. 31 Prawa ochrony środowiska , zgodnie z którym każdy miał prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Było to zatem uprawnienie o bardzo ogólnym charakterze. Wobec braku wyraźnego zagwarantowania takiego udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, jak również określenia elementów procedury samej oceny, należało uznać, jak zasadnie zauważył Jerzy Jendrośka, że uwagi i wnioski wnoszone na podstawie prawa ochrony środowiska oraz te wnoszone na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a następnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miały właściwie tożsamy zakres[27].
Zapewnienie udziału społeczeństwa w procedurze opracowania planu miejscowego nie tylko w całości „wyczerpywało” obowiązek wynikający z prawa ochrony środowiska, ale wręcz dawało społeczeństwu dodatkowe uprawnienia (jak np. możliwość uczestniczenia w dyskusji publicznej). Procedura partycypacji społecznej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była przy tym bardziej szczegółowa niż na podstawie prawa ochrony środowiska. Co godne pokreślenia, w toku prac legislacyjnych nad ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku eksperci sejmowi zwracali uwagę na mogące pojawić się wątpliwości interpretacyjne, postulując m.in. wprowadzenie wyraźnego przepisu wyłączającego „środowiskowy” udział społeczeństwa w procedurach sporządzaniu planów miejscowych i studiów uwarunkowań[28].
Decydujące znaczenie w ustaleniu zakresu wyłączenia stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w odniesieniu do wniosków i uwag w gminnych procedurach planistycznych, mają zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna. Uznanie, że w art. 53 u.d.i.o.ś. chodzi w istocie o całkowite wyłączenie wnoszenia uwag i wniosków, czy tym bardziej w ogóle wyłączenie udziału społeczeństwa spod regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, całkowicie naruszałoby stworzony system strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Istotą partycypacji społecznej w tej procedurze jest przede wszystkim możliwość przeprowadzenia dyskusji nad prognozą oddziaływania na środowisko, jej zawartością i metodologią sporządzania oraz powiązania wniosków z niej wynikających z rozwiązaniami ostatecznie przyjętymi w dokumencie planistycznym.
Brak kontroli nad rzetelnością sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko jest bowiem jednym z głównych zarzutów wysuwanych przez doktrynę wobec dotychczasowych rozwiązań prawnych. Odstąpienie od wymogu sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko przez biegłych oznacza, że bardzo często projekt dokumentu planistycznego oraz prognoza oddziaływania na środowisko są sporządzane przez te same osoby, co rodzi zasadnicze zastrzeżenia co do obiektywizmu wniosków zawartych w prognozie. Obowiązek zapewnienia prawidłowej jakości prognozy zostaje przejęty przez organ prowadzący postępowanie. Wskazuje się zatem na brak instrumentów dających gwarancję należytej jakości ocen oddziaływania na środowisko[29].
W obecnie istniejącym stanie prawnym nie sposób uznać, że składanie uwag i wniosków przez społeczeństwo w procedurze opracowania i uchwalania studium uwarunkowań i planu miejscowego w całości jest regulowane przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas byłoby bowiem niemożliwe wnoszenie szeregu wniosków i uwag immanentnie dotyczących procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[30].
Prowadziłoby to do sytuacji, w której np. byłoby dopuszczalne zgłaszanie wniosków i uwag zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku przy opracowywaniu gminnego programu dotyczącego kanalizacji czy też gospodarki odpadami, w tym dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko i poprawności procedury, a nie byłoby możliwe przy opracowywaniu studium uwarunkowań i planu miejscowego, które są zwykle dokumentami znacznie silniej wpływającymi na zmiany środowiska przyrodniczego, zwłaszcza jeżeli przewidują zmianę przeznaczenia terenów. W oczywisty sposób naruszałoby to przyjęty system ocen oddziaływania na środowisko, które powinno cechować wzajemne powiązanie oraz hierarchiczność.
Dokonując wykładni systemowej, należy przy tym uwzględniać również regulacje wspólnotowe. Postępowanie w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest przykładem mechanizmu pośredniego stosowania prawa wspólnotowego. W przypadku pośredniego stosowania prawa wspólnotowego akt administracyjny (tu studium uwarunkowań lub plan miejscowy) jest, co prawda, wydawany na podstawie normy prawa krajowego, również normy prawa krajowego określają wymogi proceduralne, jednak prawo to jest ukształtowane pod wpływem prawa unijnego i w jego duchu musi być interpretowane[31]. Udział społeczeństwa dotyczy zatem tych aspektów procedury planistycznej, które nie dotyczą sensu stricto podejmowania określonych rozstrzygnięć w projekcie studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Te bowiem mogą być przedmiotem wyłącznie wniosków i uwag wnoszonych w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przejdź do dalszej części artykułu-->
Już teraz zamów prenumeratę roczną miesięcznika Samorząd Terytorialny
Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 3/2010.