Tak miało być…

Uzasadnienie do projektu obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. ustawy o pracownikach samorządowych zawiera wiele pompatycznych sformułowań, którym dano wyraz w preambule, tzn. w art. 1 ustawy: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych”. Preambuła pośrednio nakłada na pracowników samorządowych dalej idący od neutralności politycznej obowiązek zachowania bezstronności, a więc nieulegania jakimkolwiek wpływom. Apolityczność zdefiniowano w ustawie tylko w odniesieniu do osoby pełniącej funkcję sekretarza j.s.t. jako zakaz tworzenia i przynależności do partii politycznych.

We wspomnianym uzasadnieniu czytamy także, że punktem wyjścia do stworzenia ustawy o pracownikach samorządowych była diagnoza najważniejszych obszarów problemowych dotyczących funkcjonowania samorządów, w której zauważono m.in. mankamenty wynikające z braku jednoznacznego uregulowania statusu sekretarza gminy i powiatu oraz pominięcie tej funkcji w samorządzie województwa, nieokreślenie dla tego stanowiska zadań i kompetencji oraz wymogów kwalifikacyjnych, co czyniło funkcję sekretarza polityczną, a nie – jak zakładano, wdrażając reformę ustrojową – mającą gwarantować profesjonalizm i ciągłość pracy administracji samorządowej. Diagnoza potwierdziła słuszność zgłaszanych od wielu lat przez przedstawicieli samorządów postulatów.

Uzasadnienie zawiera również ocenę skutków wejścia w życie ustawy o pracownikach samorządowych , które na tamtym etapie mogły być nazwane, co najwyżej, zestawem życzeń jej twórców. Na potrzeby niniejszych rozważań warto przytoczyć fragment zdradzający intencje, dla których uchwalono regulacje dotyczące m.in. stanowiska sekretarza, a które obecnie można utożsamiać z intencjami ustawodawcy. Inicjatorzy ustawy byli przekonani, że jej uchwalenie przyczyni się „…do usprawnienia funkcjonowania urzędu i polityki kadrowej, a także do zapewnienia większej stabilizacji i niezależności tego stanowiska. Sekretarz, jako apolityczny i kompetentny urzędnik, zapewni ciągłość i właściwą organizację pracy urzędu”.


A tak jest…

Niestety, nie po raz pierwszy sprawdziło się powiedzenie „dobrymi intencjami piekło wybrukowane”. Mimo prawidłowej diagnozy i zastrzeżeń zgłaszanych w trakcie konsultacji przez organizacje przedstawicielskie samorządu terytorialnego przepisów nie doprecyzowano wystarczająco. O ile problemy dotyczące określenia wymogów kwalifikacyjnych czy procedury zatrudnienia mają marginalne znaczenie z punktu widzenia praktycznego, o tyle pozostawienie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie relacji pomiędzy obligatoryjnie tworzonym we wszystkich j.s.t. stanowiskiem sekretarza a kierownikiem urzędu w dalszym ciągu czyni (pozostawia) funkcję sekretarza polityczną. Zapis ustawy jedynie sugerujący, czym sekretarz, z woli kierownika j.s.t., powinien się zajmować, nadaje mu status urzędnika mogącego zagwarantować jakość i ciągłość pracy urzędu, ale tylko w sytuacji zgodności poglądów na ten temat z kierownikiem j.s.t. W innym przypadku sekretarz staje się dla swojego szefa konkurentem lub co najmniej balastem. Biorąc pod uwagę, że w większości wypadków zmiana na stanowisku szefa j.s.t. dokonuje się w wyniku wyborów, dzięki kampanii opartej na krytyce poprzedników i programach zawierających postulaty zmian, ustawa stworzyła platformę naturalnych sporów pomiędzy sekretarzem a jego nowym szefem, finalnie zawsze przybierających charakter konfliktu personalnego.

Paradoksalnie, nie można wykluczyć, że brak arbitralnych uregulowań dotyczących kompetencji wyjdzie sekretarzom na dobre. Szef j.s.t. niezadowolony z pracy sekretarza „na froncie” wg art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych . „…właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi” cofnie mu upoważnienie i powierzy inne obowiązki, np. sprawy gospodarcze urzędu. W przypadku, gdyby obowiązki te były zadaniami obligatoryjnymi, szef j.s.t., torując sobie drogę do swobody w kształtowaniu polityki kadrowej, byłby zmuszony do zwolnienia sekretarza. Wydaje się jednak, że nawet fakultatywność zadań sekretarza nie uchroni tego wysokiego i dobrze opłacanego stanowiska przed umieszczaniem go w pakiecie tzw. łupów powyborczych.

Jedną z charakterystycznych cech pracodawcy należącego do sfery publicznej jest ograniczona autonomia w doborze pracowników. O ile nie warto zatrzymywać się nad niedoskonałościami procedury zatrudniania na stanowisku sekretarza – nie da się obronić tezy, że obowiązek przeprowadzenia konkursu uniemożliwia zatrudnienie najlepszego kandydata, o tyle „opróżnienie” tego stanowiska wydaje się problemem dla obu stron. W tym momencie nie jest ważne, czy zamysłem ustawodawcy było umocnienie, czy większe podporządkowanie sekretarza jego szefowi (od wójta gminy po marszałka województwa włącznie), czy wręcz przeciwnie. Ważne jest, że stanowisko sekretarza musi być obsadzone w każdym urzędzie, a stosunek pracy jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę z pełnymi konsekwencjami wynikającymi z Kodeksu pracy. I tak, nie można np. zwolnić osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza, wykorzystując powszechnie stosowaną w urzędach wobec innych pracowników – jak się okazuje w miarę humanitarną – formułę likwidacji stanowiska pracy „za pomocą” tzw. reorganizacji. Formę taką (niestety) bez zastrzeżeń „akceptują” sądy pracy.


Co to oznacza w praktyce?

Z dniem 1 stycznia 2009 r. na mocy art. 53 ustawy o pracownikach samorządowych podstawę zatrudnienia sekretarzy obligatoryjnie zmieniono z powołania na umowę o pracę na czas nieokreślony, stwarzając z jednej strony ograniczenia szefom j.s.t. w zakresie swobodnego „pozbywania” się sekretarza, a z drugiej – możliwości obrony dla sekretarza, którego szef będzie chciał zwolnić bezpodstawnie. Zagadnienie to z pewnością będzie nabierało ekspresji po każdych wyborach samorządowych.

Analiza przepisów Kodeksu pracy mających zastosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawą o pracownikach samorządowych prowadzi do wielu zaskakujących wniosków. Szef j.s.t., osoba pełniąca za pracodawcę, czyli urząd, czynności z zakresu prawa pracy jest obowiązana szanować godność i inne dobra osobiste sekretarza i nie może go w jakikolwiek sposób dyskryminować. Na przykład niedopuszczalne jest rozwiązanie z nim stosunku pracy nie tylko ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, ale także ze względu na przekonania polityczne. Tylko sekretarza zrzeszonego w partii politycznej bądź biorącego udział w jej tworzeniu szef j.s.t. będzie mógł/musiał zwolnić. Łatwo sprawdzić, że naruszenie tego zakazu nie kwalifikuje się jednak do katalogu przypadków uprawniających pracodawcę do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia w trybie art. 52 k.p.

Praktyka dowodzi, że sekretarzowi, pracującemu bardzo blisko polityków i z politykami, niezmiernie trudno jest udowodnić swoją apolityczność. Opozycja niechęć polityczną do szefa j.s.t. często publicznie (w programach wyborczych zapowiadających odpolitycznienie kadr z jednoczesnym jej ufachowieniem) rozciąga na pozostałych pracowników urzędu, w tym w pierwszej kolejności na sekretarza. Pozbawienie więc sekretarza możliwości obrony poprzez działalność polityczną prawdopodobnie zwiększy zapotrzebowanie na ochronę instytucjonalną tych osób, np. przez Państwową Inspekcję Pracy czy sądy pracy. Podstawę prawną tej ochrony znajdujemy w przepisach Kodeksu pracy:
1) art. 94 pkt 2b – „Pracodawca jest obowiązany w szczególności: (…) przeciwdziałać dyskryminacji w zatrudnieniu, w szczególności ze względu na (…), przekonania polityczne (…)”;
2) art. 113 – „Jakakolwiek dyskryminacja w zatrudnieniu, bezpośrednia lub pośrednia, w szczególności ze względu (…), przekonania polityczne, (…) – jest niedopuszczalna”;
3) art. 183a § 1 – „Pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, (…), w szczególności bez względu na (…), przekonania polityczne, (…)”;
4) art. 183b § 1 – „Za naruszenie zasady równego traktowania w zatrudnieniu, (…) 2–4, uważa się różnicowanie przez pracodawcę sytuacji pracownika z jednej lub kilku przyczyn określonych w art. 183a § 1, którego skutkiem jest w szczególności: (…) 1) odmowa nawiązania lub rozwiązanie stosunku pracy”.

Zwolnienie pracownika urzędu tylko dlatego, że współpracował z poprzednim szefem j.s.t., jest bez wątpienia dyskryminacją ze względów politycznych.

Naruszenie tych przepisów jest obłożone sankcją dla pracodawcy: art. 183d – „Osoba, wobec której pracodawca naruszył zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, ustalane na podstawie odrębnych przepisów”.

Dyskryminacji nie należy utożsamiać z mobbingiem.

Wystąpienie szkody nie jest warunkiem przyznania odszkodowania. O wysokości odszkodowania decyduje sąd, chyba że jej wysokość strony sporu ustalą w drodze ugody. Niebagatelne znaczenie ma fakt, iż ciężar dowodu w sprawach o dyskryminowanie spoczywa na pracodawcy, co zdecydowanie ułatwia ofiarom dyskryminacji dochodzenie swoich praw przed sądem pracy. Wystarczy, że pracownik uprawdopodobni zaistnienie dyskryminacji np. zeznaniami świadków lub dokumentami, a pracodawca będzie musiał udowodnić, że nie dyskryminował pracownika.

Groźba sankcji dla kierownika wykonującego czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy jest zapisana w Kodeksie karnym w art. 218 § 1 – „Kto, wykonując czynności w sprawach z zakresu prawa pracy (…), złośliwie lub uporczywie narusza prawa pracownika wynikające ze stosunku pracy (…), podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”.

Ciekawy wniosek nasuwa się w związku 183e § 2 k.p. W przypadku prowadzenia w urzędzie przez sekretarza polityki kadrowej, z dużym prawdopodobieństwem wcześniej czy później dojdzie do sytuacji, w której sekretarz udzieli wsparcia pracownikowi korzystającemu z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Wobec tego, że udzielenie wsparcia pracownikowi dyskryminowanemu nie może być podstawą jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wobec wspierającego, zwłaszcza nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy lub jego rozwiązanie bez wypowiedzenia, przepis ten należy traktować jako jedno ze źródeł ochrony nie tylko stosunku pracy sekretarza, ale także, a może przede wszystkich, jako gwarancję prowadzenia przez niego neutralnego zarządzania kadrami.

Ustawodawca bez wątpienia zamierzał „wyjąć” sekretarza z grupy stanowisk stanowiących tzw. łup polityczny. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom województwa swobodne dokonywanie zmiany sekretarza np. tylko dlatego, że współpracował z ich poprzednikiem (oponentem politycznym), to stosunek pracy sekretarza byłby nawiązywany albo na podstawie powołania, jak w przypadku zastępców szefów gmin, albo sekretarz odchodziłby razem ze swoim szefem na podobnych zasadach jak asystenci i doradcy. Ustawodawca, wręcz przeciwnie, zamierzał wprowadzić rozwiązanie prawne zapewniające osobom zajmującym te stanowiska stabilność, aby zapewnić ciągłość administracji samorządowej.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)


Pisaliśmy o tym:
Sekretarza „ot tak” zwolnić się nie da (cz. 2)