Samouzupełnienie dokumentów przez wykonawcę nie rodzi skutków prawnych

Wykonawca w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 26 ust. 4 p.z.p. złożył wyjaśnienia oraz załączył nowy wykaz wykonanych robót i nowy wykaz osób, które będą uczestniczyć w wykonaniu zamówienia. Czy wykonawca może dokonać samouzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu?

Odpowiedź eksperta pochodzi z programu LEX Zamówienia Publiczne.

Jak wynika z treści pytania wykonawca dokonał w ramach udzielanych wyjaśnień na podstawie art. 26 ust. 4 p.z.p., samouzupełnienia dokumentów dotyczących spełniania warunków udziału w postępowaniu. Tymczasem czynność jaką podjął zamawiający dotyczyła wyłącznie wezwania wykonawcy do udzielenia wyjaśnień dotyczących treści załączonych do oferty dokumentów w ramach art. 26 ust. 4 p.z.p. Nie obejmowała zatem wezwania do uzupełnienia dokumentów o jakim mowa w art. 26 ust. 3 p.z.p.

Zasadniczo wezwanie do uzupełnienia dokumentów, oświadczeń z art. 25 ust. 1 p.z.p. lub pełnomocnictw stanowi czynność zarezerwowaną dla zamawiającego, ale jednocześnie brak w p.z.p. zakazu uzupełniania dokumentów przez wykonawców. Samodzielne więc uzupełnienie nie oznacza, że zamawiający powinien zawrócić wykonawcy uzupełnione dokumenty i nie dokonywać ich oceny. Wykonawca podejmując decyzję o samodzielnym uzupełnieniu faktycznie podejmuje pewne ryzyko. Nie ma bowiem on pewności, że uzupełniony dokument potwierdza spełnienie warunku udziału w postępowaniu. Tymczasem w wezwaniu na podstawie art. 26 ust. 3 p.z.p. zamawiający wskazuje na wady dokumentu lub jakiego dokumentu brakuje w ofercie. Przedłożenie samodzielne następuje bez wskazanej wiedzy, a oparte jest wyłącznie na domysłach ze strony wykonawcy (por. wyrok KIO z dnia 15 czerwca 2011 r. (KIO 1169/11)).

Ustawodawca wprowadzając rozwiązanie w postaci możliwości uzupełnienia dokumentów równocześnie naruszył zasadę równego traktowania wykonawców, którzy pomimo różnicy w dołożeniu należytej staranności traktowani są równo. Pamiętać jednak należy, że w świetle art. 355 k.c. w zw. z art. 14 p.z.p. sporządzanie oferty związane jest z dołożeniem przez przedsiębiorcę należytej staranności. Odejście od formalizmu w postępowaniu nie oznacza jednak podstawy do wielokrotnego uzupełniania dokumentów przez wykonawców jeszcze przed wezwaniem ze strony zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p.

Teoretycznie przecież wykonawca mógłby dokonywać samodzielnego uzupełnienia tych samych dokumentów wielokrotnie. W postępowaniu obowiązuje przywołana już zasada równego traktowania wykonawców. Dlatego niektórzy wykonawcy nie powinni mieć szansy wielokrotnego uzupełniania tego samego dokumentu tylko dlatego, że zrobili to z własnej inicjatywy nie oczekując na wezwanie zamawiającego. Wykonawca, który uzupełnił dokument samodzielnie nie powinien mieć następnie szansy ponownego uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p. tym bardziej, że przyjęta interpretacja obliguje zamawiającego tylko do jednokrotnego wzywania wykonawców.

Niekorzystny dla wykonawcy pogląd znajdziemy w wyroku KIO z 28 lipca 2011 r. (KIO 1521/11). Izba uznała w nim, że samodzielne uzupełnienie przez wykonawców dokumentów, o których stanowi art. 25 ust. 1 p.z.p., lecz nie poprzedzone wezwaniem przez zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p. nie może rodzić żadnych skutków i jest nieskuteczne. Oznacza to wprost, że nawet jeżeli wykonawca z własnej inicjatywy dokona uzupełnienia to czynność ta nie będzie traktowana jako równoważna uzupełnieniu, o którym stanowi art. 26 ust. 3 p.z.p. Tak jednoznaczne stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 26 ust. 3 p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się klauzulami bezwzględnie obowiązującymi, że to zamawiający wzywa wykonawców oraz, że dokumenty składane są na wezwanie zamawiającego.

Można zatem wysnuć wniosek, że inicjatywa w materii uzupełniania dokumentów znajduje się całkowicie w rękach zamawiającego i tak też uznała KIO w wyroku z 27 października 2011 r. (KIO 2209/11) stwierdzając, że zgodnie z art. 26 ust. 3 p.z.p. uzupełnienie dokumentów i oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1 p.z.p. może nastąpić wyłącznie na wezwanie zamawiającego w terminie przez niego wyznaczonym.

Wreszcie w myśl wyroku KIO z dnia 19 maja 2014 r. (KIO 846/14): „Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Izby, wezwanie kierowane do wykonawcy w tym trybie powinno obejmować precyzyjne i jednoznaczne wskazanie, jakie elementy warunku udziału w postępowaniu nie zostały wykazane i dlaczego. W ocenie Izby, z obowiązku wezwania, o którym mowa w art. 26 ust. 3 p.z.p., nie zwalnia zamawiającego fakt, iż odwołujący samodzielnie uzupełnił dokumenty (…). W świetle ww. przepisu jedynymi okolicznościami, które uprawniają zamawiającego do rezygnacji z obowiązku wezwania jest konieczność unieważnienia postępowania lub konieczność odrzucenia oferty odwołującego.”

Jak z powyższego wynika nawet samodzielne uzupełnienie dokumentów przez wykonawcę nie rodzi skutków prawnych z tym związanych i powinno zostać dokonane dopiero w odpowiedzi na wezwanie skierowane przez zamawiającego w trybie at. 26 ust. 3 p.z.p.