Samorządy powinny współpracować z organizacjami pozarządowymi

Przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego (stopnia gminnego, powiatowego oraz wojewódzkiego) obowiązki w zakresie współpracy z podmiotami spoza systemu administracji publicznej, w tym z organizacjami pozarządowymi, przy realizacji określonych zadań publicznych, wskazując jednocześnie na jakich zasadach i w jakich formach ta współpraca może się odbywać.

Współpraca, o czym mowa w art 5 ust. 2 u.d.p.p., może się odbywać w różnych formach prawnych, a w szczególności poprzez: (1) zlecanie organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. realizacji zadań publicznych, (2) wykonywanie inicjatywy lokalnej, (3) tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli organów administracji publicznej, (4) konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (podmiotów).

Wykonywanie powyższego zadania co do współpracy z podmiotami spoza systemu administracji publicznej – na zasadzie domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań samorządu terytorialnego na rzecz organu wykonawczego – obciąża odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa.

Oczywiście poza ustalaniem programu współpracy z tymi podmiotami, zastrzeżonym przez art. 5a ust. 1 i 2 u.d.p.p., do rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Wskazana regulacja stanowi bowiem, że organ stanowiący j.s.t. uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi, a ponadto może uchwalić program wieloletni. Program roczny ma więc charakter obligatoryjny, zaś program wieloletni jest fakultatywny.

Tym samym należy zauważyć, że to organ stanowiący j.s.t. został obarczony obowiązkiem podjęcia, w drodze uchwały, aktu planistycznego o fundamentalnym dla wskazanej problematyki znaczeniu – mowa o programie współpracy. Ma on charakter fundamentalny, w zakresie współpracy organów administracji publicznej z podmiotami spoza systemu administracji, ze względu na przypisaną mu funkcję. Program współpracy określa bowiem uwarunkowania, w jakich przyjdzie stronie publicznej (rządowej, a w szczególności samorządowej) współpracować ze stroną pozarządową.

Uchwała w sprawie programu współpracy jest adresowana do podmiotów zewnętrznych – organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, a określa m.in. formy współpracy organów j.s.t. z tymi organizacjami (podmiotami), a także ustala zasady i tryb przyznawania tym organizacjom środków finansowych. Uchwała wykracza więc poza charakter i zakres aktu wewnętrznego kierownictwa. Jest ona aktem prawa miejscowego, ma więc moc powszechnie obowiązującą (wzrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 2007 r., III SA/Wr 291/07, LEX nr 438823).

Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.d.p.p., program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 powinien określać w szczególności: (1) cel główny i cele szczegółowe programu, (2) zasady współpracy, (3) zakres przedmiotowy; (4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.p.p., (5) priorytetowe zadania publiczne, (6) okres realizacji programu, (7) sposób realizacji programu, (8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu, (9) sposób oceny realizacji programu, (10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, (11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Wykładnia przytoczonego wyżej przepisu u.d.p.p. prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze przedmiotowej uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności” oznacza, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty. Należy to rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez organ stanowiący j.s.t. programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tej regulacji. Pominięcie któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez organ stanowiący j.s.t. skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Op 151/11, LEX nr 1086473; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., III SA/Wr 110/13, LEX nr 1353330).

Co jednak istotne, upoważnienie organu stanowiącego j.s.t., zawarte w art. 5 ust. 3 u.d.p.p., nie uprawnia tego organu do nakładania – w uchwale ustalającej program współpracy z organizacjami pozarządowymi – obowiązków na organizacje (podmioty), do których jest on adresowany. Ich zamieszczenie w ramach tej uchwały należy uznać za przekroczenie przez organ stanowiący j.s.t. kompetencji określonej w art. 5 ust. 3 tej ustawy, podjęcie bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Kwestię praw i obowiązków tych organizacji (podmiotów) regulują przepisy u.d.p.p. oraz umowa jako prawna forma powierzania realizacji zadań publicznych. W tej sytuacji, zamieszczenie jakichkolwiek obowiązków w uchwale należy uznać za przekroczenie kompetencji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r., III SA/Wr 147/09, LEX nr 517521).

Ponadto organ stanowiący j.s.t. nie został upoważniony do nakładania zadań i obowiązków na pracowników samorządowych zatrudnionych w odpowiednich wydziałach urzędów, w szczególności zaś do prowadzenia bezpośredniej współpracy z organizacjami (podmiotami) uczestniczącymi w realizacji uchwalonego programu współpracy, czy też do bieżącego monitoringu wykonywania programu współpracy oraz przyjmowania wniosków, uwag i propozycji w tym zakresie. To nie organ stanowiący j.s.t., ale jej organ wykonawczy – a jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu – ma wyłączne prawo nakładania na tych pracowników obowiązków związanych z realizacją programu współpracy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2013 r., III SA/Wr 143/13, LEX nr 1387978 ).

Rada gminy, rada powiatu lub sejmik wojewódzki uchwalając roczny program współpracy, muszą to uczynić po uprzedniej konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. Podobnie w przypadku uchwalania programu wieloletniego. Tym samym organ, nim przystąpi do sporządzenia i uchwalenia programu współpracy, by spełnić dyspozycję z art. 5a ust. 1 u.d.p.p., musi podjąć regulamin konsultacji z tymi organizacjami (podmiotami). Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.p.z.p. organ stanowiący j.s.t. określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Brak spełnienia wskazanego wymogu, tj, przeprowadzenia konsultacji, oznacza naruszenia prawa, które powinno uchodzić za „istotne” i skutkować sankcją nieważności podjętego aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., III SA/Wr 124/13, LEX nr 1330073).