Zgodnie z art. 40 ust. ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) rady jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg znajdujących się w ich zarządzie.

Ustawodawca określił w tym samym przepisie stawkę maksymalnej opłaty dziennej, a w kolejnym (ust. 9 art. 40) określono, jakie elementy powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu stawek.

A mianowicie:
1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,
3) procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni,
4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,
5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.


Trzeba pamiętać, że zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłata za zajęcie pasa drogowego naliczana jest i pobierana w drodze decyzji administracyjnej, stanowi więc daninę publiczną.
 

Jednakże praktyka stosowania powyższych przepisów wskazuje na różnorakie problemy, z jakimi borykają się rady jednostek samorządu terytorialnego przy ustalaniu stawek opłaty. Przegląd ważniejszych, ale reprezentatywnych orzeczeń sądów administracyjnych może dopomóc w ich prawidłowym zastosowaniu.
 

Zasady generalne a nie indywidualne

Uchwała rady jst nie może dotyczyć konkretnych obiektów umieszczonych w pasie drogowym, ponieważ w takiej sytuacji rozstrzygnięcie ma charakter indywidualny, a nie generalny. W wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1824/07 (LEX nr 466063) wskazano, że wprowadzenie odrębnej stawki dla indywidualnie określonych robót, a więc konkretnego zajęcia pasa drogowego realizowanego w ramach wskazanego projektu, finansowanego z jednego źródła. Takie jednoznaczne wskazanie w uchwale, dotyczące inwestycji współfinansowanej ze środków Unii Europejskiej, powoduje m.in., że wykonywanie tożsamych rodzajowo robót kanalizacyjnych bez dofinansowania nie byłoby objęte taką stawką. W tej sytuacji WSA uznał, że taki przepis stanowi również naruszenie konstytucyjnej zasady równości.@page_break@
 

Swoboda kształtowania opłat

Warto podkreślić, że organ stanowiący jst ma określoną w granicach odpowiednio stosowanych przesłanek z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. NSA w wyroku z 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 548/11 (LEX nr 1217638), wskazał, że możliwe jest wprowadzenie preferencji dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego. Nie oznacza to nakazu objęcia specjalnymi zasadami wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą.

Nie jest natomiast możliwe różnicowanie opłat w zależności od treści umieszczonego w pasie drogowym obiektu. W wyroku WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2011 r., sygn. III SA/Wr 818/10 (LEX nr 758083) wskazano, że brak jest podstaw dla wyróżniania opłat za umieszczenie w pasie drogowym tablicy informacyjnej zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie. Oznacza to bowiem, że kryterium wyróżnienia tej stawki opłat nie wynika z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a więc stanowi przekroczenie upoważnienia do wydania aktu wykonawczego.
Sąd administracyjny wskazał również, że nie ma podstaw, aby na podstawie kryteriów wynikających z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wprowadzić obniżoną opłatę za wykonywanie robót inwestycyjno -remontowych, dla których inwestorem jest zarządca dróg gminnych – wyrok WSA w we Wrocławiu z 2 lutego 2006 r., sygn. IV SA/Wr 465/04 (LEX nr 219805).

Zwolnienia od opłat

W wielu przypadkach w uchwałach określających stawki opłat za zajęcie pasa drogowego pojawiają się przepisy wprowadzające zwolnienie z opłat dla określonych rodzajów sytuacji. Taka możliwość jest jednak kwestionowana przez sądy administracyjne, jako nie znajdująca podstawy w ustawie o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lipca 2012 r., sygn. II SA/Go 402/12, LEX nr 1219414, dotyczący zwolnienia z opłat w przypadku gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych). @page_break@

Faktycznym zwolnieniem z opłat jest również ustalenie stawki na poziomie 0 zł, ponieważ jest to próba wprowadzenia nie przewidzianego w ustawie o drogach publicznych rozwiązania – na co zwracały uwagę m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 3 listopada 2010 r., sygn. II SA/Sz 746/10, (LEX nr 754930); WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 września 2006 r., sygn. III SA/Wr 344/06 (ONSAiWSA 2007/4/96).
 

Zasady ustalania opłat

Upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych jest ograniczone do określenia wysokości stawek, a nie ich obliczania. Potwierdził to wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2011 r., sygn. II SA/Go 5/11 (LEX nr 784058), stwierdzający nieważność części uchwały rady jednej z gmin, które zawierały odmienne od ustawowych zasady ustalania opłat, a mianowicie:
- zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień;
- roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym;
- za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłat jest obliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym;
- zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc;
- za zajęcie pasa drogowego, o powierzchni mniejszej niż 1 m2 pobiera się opłatę jak za 1 m2.

Sąd wskazał, że zasady wyliczania jednostkowych opłat zostały określone w ustawie o drogach publicznych, a więc powyższe przepisy prawa miejscowego w części powielają treść ustawy, co jest wadliwe, a częściowo modyfikują te zasady, np. w zakresie opłat za 1 miesiąc, zamiast za odpowiednią liczbę dni i są niedopuszczalne.