Planowane dochody budżetów JST w 2015 roku to ok. 198 mld zł. Kwota subwencji ogólnej wynosząca w 2015 roku ok. 50,7 mld zł, stanowić będzie 25,6% tych dochodów. Udziały w PIT w kwocie prawie 38 mld zł, to kolejne ok. 20% dochodów JST. Dochód ten jest, co prawda traktowany jako dochód własny, ale bezpośrednio zmniejsza się w ten sposób dochody budżetu państwa. Dotacje z budżetu państwa na zadania zlecone kształtują się od kilku lat na względnie stałym poziomie ok. 40 mld, czyli kolejne 20%. Oznacza to, że prawie 2/3 dochodów budżetów JST stanowią transfery finansowe z budżetu państwa. W indywidualnych przypadkach JST transfery te sięgają, a nawet przekraczają 90% dochodów budżetu JST.



Konstrukcja subwencji ogólnej
Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:
1) dochody własne, w tym udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych;
2) subwencja ogólna;
3) dotacje celowe z budżetu państwa.

Subwencja ogólna dla JST finansowana z budżetu państwa obejmuje części:
- oświatową – do której uprawnione są wszystkie JST prowadzące jednostki oświatowe;
- wyrównawczą – która ma charakter redystrybucyjny i jak nazwa wskazuje, ma wyrównywać dysproporcje społeczno-ekonomiczne pomiędzy JST, co oznacza, że uprawnione do niej nie są wszystkie JST, a jedynie te słabsze ekonomicznie, spełniające kryteria określone w ustawie;
- równoważącą – która ma charakter redystrybucyjno-solidarnościowy w gminach i powiatach, bo finansowana jest z wpłat do budżetu państwa gmin i powiatów (tzw. „janosikowe”), w których wskaźniki dochodów podatkowych przekraczają wskaźniki: w gminach –150% wskaźnika Gg; w powiatach –110% wskaźnika Pp;
- regionalną – obowiązującą do 2015 r. włącznie, mającą również charakter redystrybucyjno-solidarnościowy województw samorządowych - treść ustawy o dochodach JST w tym zakresie (art. 25 i 31) została chylona pod wpływem protestów województwa mazowieckiego, ustawą z dnia 23.10.2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574), która weszła w życie 01.01.2015 r.


Podstawowym parametrem stanowiącym podstawę obliczenia kwoty subwencji dla każdej JST oraz obliczenia wpłat JST do budżetu państwa są wskaźniki dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca dla gmin (wskaźniki G), powiatów (wskaźniki P) i województw (wskaźniki W) oraz wskaźniki przeciętne dla poszczególnych grup JST – odpowiednio: Gg, Pp, Ww. Drugim obiektywnym kryterium jest liczba mieszkańców.

Wskaźniki obowiązujące na 2015 rok obliczone zostały przez podzielenie wykonanych dochodów podatkowych w JST w 2013 roku przez liczbę mieszkańców zamieszkałych na terenie danej JST wg stanu na 31 grudnia 2013 r. i wynoszą:
- wskaźnik Gg - 1 435,18 zł;
- wskaźnik Pp - 185,45 zł;
- wskaźnik Ww - 132,9 zł.


Zestawienie kwot subwencji ogólnej, wskaźników stanowiących podstawę ich naliczenia oraz ogólna ilość JST objętych obowiązkiem wpłat oraz ogólną kwotę wpłat do budżetu państwa przedstawiono w tabeli 1.

Podstawowe zasady obliczania subwencji
Zasady obliczania poszczególnych części subwencji ogólnej i wpłat do budżetu państwa są szczegółowo opisane w rozdziale 4 powołanej ustawy o dochodach JST. Kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla JST oraz kwoty wpłat do budżetu państwa, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określane są corocznie w ustawie budżetowej. Poniżej przedstawiono podstawowe uregulowania ustawowe w tych kwestiach.

Część oświatowa dla gmin, powiatów i województw ustalana jest w budżecie państwa w łącznej kwocie i dzielona według algorytmu określonego przez ministra właściwego do spraw oświaty, uwzględniającego w szczególności liczbę uczniów; liczbę, typy i rodzaje szkół oraz stopnie awansu zawodowego nauczycieli. W 2015 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. 2014 poz. 1977), które wprowadziło nowe wagi w porównaniu z latami ubiegłymi.


Część wyrównawcza składa się z dwóch kwot – podstawowej i uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie, zwany dalej „wskaźnikiem G”, jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin, zwanego dalej „wskaźnikiem Gg”. Kwota ta ustalana jest w sposób progresywny w przedziałach: do 40%, w przedziale 40%-75% oraz w przedziale 75%-92% ww. wskaźnika dochodów podatkowych gminy.

Kwotę podstawową otrzymuje powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie - „wskaźniki P”, jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów, zwany „wskaźnikiem Pp”. Wysokość należnej powiatowi kwoty podstawowej ustala się mnożąc liczbę stanowiącą 90% różnicy między wskaźnikiem Pp a wskaźnikiem P przez liczbę mieszkańców danego powiatu.

Kwotę podstawową otrzymuje też województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie - „wskaźniki W”, jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw - „wskaźniki Ww”. Wysokość należnej kwoty ustala się mnożąc liczbę stanowiącą 72% różnicy między wskaźnikiem Ww a wskaźnikiem W przez liczbę mieszkańców województwa.


@page_break@

Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju pod warunkiem że jej wskaźnik G nie przekracza 150% wskaźnika Gg. Kwotę tę otrzymuje powiat, jeżeli wskaźnik stopy bezrobocia w powiecie przekracza 110% wskaźnika bezrobocia w kraju, obliczoną w sposób progresywny po przekroczeniu odpowiednio 110, 125 i 140% wskaźnika bezrobocia w kraju. Natomiast województwo otrzymuje kwotę uzupełniającą, jeżeli jego wskaźnik W jest niższy od 125% wskaźnika Ww i liczba mieszkańców nie przekracza 3 mln.

Część równoważąca redystrybuowana jest na podstawie algorytmu uwzględniającego charakter gminy (wiejska, miejsko-miejska) oraz w gminach – kwoty wypłat dodatków mieszkaniowych, a w powiatach – kwoty wydatków na rodziny zastępcze oraz zróżnicowanie sieci dróg.

Część regionalna finansowana jest z wpłat województw, w których wskaźnik dochodów podatkowych W jest wyższy niż 110 % wskaźnika średniego dla województw - Ww. Kwota rocznej wpłaty jest progresywna w przedziałach: 110%– 170 %; powyżej 170 %. Kwota łączna dzielona jest z uwzględnieniem: kwoty PKB przypadającej na jednego mieszkańca, stopy bezrobocia, potrzeb dofinansowania regionalnych przewozów pasażerskich.

Zasady obliczania wpłat do budżetu państwa
Ilość JST oraz kwoty łączne kwoty jakie te JST zobowiązane są wpłacić do budżetu państwa przedstawiono w wierszu 6 tabeli 1. Tzw. „janosikowe” to mechanizm poziomego wyrównywania dochodów pomiędzy JST, u podstaw którego stoi przekonanie o potrzebie interwencji państwa w kierunku równomiernego ich rozwoju. To system, w którym JST, które można uznać za ponad przeciętnie zamożne, dokonują wpłat do budżetu państwa na zasadach określonych w powołanej wyżej ustawie, tworząc w ten sposób wspólny zasób dzielony i redystrybuowany według zobiektywizowanych kryteriów na pozostałe JST tego samego szczebla.

Gminy, w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Wysokość wpłat na charakter progresywny i zależy od stopnia przekroczenia 150% wskaźnika Gg o kolejne granice - 200% i 300%.

Powiaty, w których wskaźnik P jest większy niż 110% wskaźnika Pp, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów. Wysokość wpłat na charakter progresywny i zależy od stopnia przekroczenia 110% wskaźnika Pp o kolejne granice – 120% i 125%.

Spostrzeżenia i wnioski
Analizując wskaźniki dochodów podatkowych JST ustalone przez Ministerstwo Finansów na 2015 rok (dostępne na www.mf.gov.pl) należy dostrzec znaczne ich zróżnicowanie w szczególności na poziomie gmin. Ustawodawca przewidział to zróżnicowanie dla gmin na poziomie od poniżej 40%, przy obliczaniu części wyrównawczej subwencji, do ponad 300% wskaźnika średniego Gg, przy obliczaniu wysokości wpłaty do budżetu państwa. Świadczy to o dużym zróżnicowaniu potencjału ekonomicznego gmin, wskazującym raczej na ich nadmierne rozproszenie nie dające się uzasadnić ani ekonomicznie, ani społecznie, np. dostępnością do urzędu gminy. Poniżej przedstawiono kilka przykładów.

W Gminie Ropa w woj. małopolskim (wskaźnik G=392zł) na łączna kwotę ok. 18 mln zł budżetu gminy w 2015 r., subwencja ogólna stanowi 10,5 mln zł, czyli ponad 58% dochodów. Podobnie, w Gminie Czarny Dunajec w woj. małopolskim (wskaźnik G=380zł) na ok. 70 mln zł dochodów budżetu, subwencja ogólna stanowi 42 mln zł, to jest 60% dochodów. Dla porównania w małej Gminie Krynica Morska (ok. 1,5 tys. mieszkańców) w woj. pomorskim (wskaźnik G=3809), w budżecie rocznym ok. 12 mln zł, na subwencje ogólna składa się tylko jej część oświatowa w kwocie 820 tys. zł, czyli ok. 6,8% dochodów budżetu.

Wśród gmin o najniższym wskaźniku G w 2015 roku są ponadto np.: Przytuły w woj. podlaskim – 343 zł; kilka gmin w woj. mazowieckim: Mirów – 417 zł, Siemiątkowo – 499 zł, Poświętne – 531 zł; czy Skrwilno w woj. kujawsko-pomorskim – 464 zł.

W 2015 roku, 80 gmin dokona wpłat do budżetu państwa granicę na łączną kwotę 510,9 mln zł (tabela 1), z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji. Najwięcej wpłacą: Miasto Stołeczne Warszawa – 225,3 mln (G=2806); Kleszczów w woj. łódzkim – 53,4 mln (G=37119); Polkowice w woj. dolnośląskim – 32,0 mln (G=6531), Miasto Płock – 13,6 mln (G=2707), Konstancin-Jeziorna w woj. mazowieckim – 11,5 mln (G=4153), Tarnowo Podgórne w woj. wielkopolskim – 10,6 mln (G=4102) oraz Suchy Las w woj. wielkopolskim – 10,2 mln (G=4765). Należy podkreślić, że na kwotę wpłaty, oprócz wskaźnika G istotnie wpływa liczba mieszkańców gminy.

W powiatach obserwuje się mniejsze niż w gminach zróżnicowanie wskaźników dochodów podatkowych. Przy przeciętnym Pp=185,45zł, najwyższy wskaźnik P=505zł posiada Miasto Stołeczne Warszawa (jako powiat grodzki). Inne powiaty grodzkie o najwyższych wskaźnikach to, np.: Poznań – 325zł, Katowice – 307zł, Olsztyn – 248zł. Istotne równice występują w wysokości wskaźników pomiędzy powiatami grodzkimi i powiatami ziemskimi mającymi siedziby w tych samych miastach, np.: Miasto Elbląg – 191zł, a powiat elbląski – 99zł; Miasto Zamość – 172zł, a powiat zamojski – 74zł i jest to jeden z najniższych wskaźników w kraju. W konsekwencji (tabela 1), 56 powiatów objętych jest obowiązkową wpłatą do budżetu państwa w kwocie ok. 1,06 mld zł, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji.

Część regionalna subwencji dla województw obliczana jest i dystrybuowana w 2015 roku po raz ostatni. Zmiany, a właściwie uchylenie art. 25 i 31 ustawy o dochodach JST z dniem 01.01. 2015 r. jest to efekt licznych protestów samorządu województwa mazowieckiego, które było zawsze głównym płatnikiem tej części. W 2015 roku woj. mazowieckie (wskaźnik W=258,3zł, przy Ww=132,9zł), zobowiązane jest odprowadzić do budżetu państwa kwotę ponad 271 mln zł. Drugim i jedynym obok woj. mazowieckiego płatnikiem tej części w 2015 roku jest woj. dolnośląskie, zobowiązane do wpłaty 52 mln zł. Pozostałe województwa są konsumentami tej kwoty, w zróżnicowanych zakresie, ale w największym stopniu woj. podkarpackie – ok. 70 mln zł i woj. warmińsko-mazurskie – ok. 27 mln zł.

Analiza wskaźników G, P i W pozwala też powiązać bazę podatkową JST z przeważającym w JST rodzajem infrastruktury i grupami podatników. Zasadą jest że gminy, powiaty i województwa, w których znaczny udział infrastruktury i ludności zaangażowany jest w produkcję rolniczą mają znacznie niższe wskaźniki niż JST, w których przeważają inne branże. Wynika to z faktu, że co do zasady, rolnicy zwolnieni są z podatku dochodowego, a obiekty służące produkcji rolniczej nie są objęte podatkiem od nieruchomości. Podatek rolny i leśny zaś, ze względu na niskie stawki, nie stanowi znacznego dochodu budżetowego w żadnej gminie.