W ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie znajduje się upoważnienie do wydawania uchwał przez rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw w sprawie uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi (art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ). Wchodząca w życie 12 marca 2010 r. nowelizacja tej ustawy wprowadza szczegółowe wymagania odnośnie treści uchwały oraz trybu jej przyjęcia (dodany art. 5a). Skutkiem takiej zmiany ustawowego upoważnienia jest utrata mocy obowiązującej przez dotychczasowe uchwały określające program współpracy z organizacjami pozarządowymi.
 
W art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zostało dodane nowe upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych. Na jego mocy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wydania uchwały określającej szczegółowy sposób konsultowania projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji pozarządowych. Podmioty, z którymi gmina musi przeprowadzać konsultacje, to rady działalności pożytku publicznego oraz organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie . Konieczność uregulowania sposobu przeprowadzania konsultacji wynika z faktu, iż jest to jedna z form współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi (art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4). Warto jednak zwrócić uwagę, i rada lub sejmik muszą uwzględnić to w treści uchwały, że współpraca w postaci konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dotyczy projektów aktów w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Natomiast konsultacje z radami działalności pożytku publicznego, jeżeli zostały powołane, dotyczą projektów aktów dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie .
 
W tym miejscu należy jeszcze wskazać na niekonsekwencję ustawodawcy, która może prowadzić do wątpliwości co do przedmiotowego zakresu konsultacji. Z art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie  wynika bowiem, że współpraca z organizacjami pozarządowymi odbywa się w formie konsultowania projektów aktów normatywnych. Z kolei upoważnienie dla organu stanowiącego obejmuje określenie sposobu konsultowania projektów aktów prawa miejscowego.
 
Podstawą do przyjęcia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 jest obecnie art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie . Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala program najpóźniej do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok obowiązywania programu. Uchwalenie programu musi zostać przeprowadzone uprzednimi konsultacjami z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonymi w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie . Treść upoważnienia do określenia programu sugeruje, że program powinien być przyjmowany corocznie i że obowiązuje na dany rok kalendarzowy.
 
Tu również można wytknąć ustawodawcy błąd w redakcji przepisu ustawy, bowiem obecne jego brzmienie nie jest prawidłowe. Konsultacji nie można przeprowadzić w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , bowiem przepis ten nie określa sposobu ich przeprowadzenia, a daje organom samorządu upoważnienie do ustalenia tego sposobu. Prawidłowo art. 5a ust. 1 ustawy powinien brzmieć „Organ (…) uchwala, po konsultacjach (…) przeprowadzonych w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 5 (…)”.
 
Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie musi zawierać w szczególności:
1)cel główny i cele szczegółowe programu;
2)zasady współpracy;
3)zakres przedmiotowy;
4)formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5)priorytetowe zadania publiczne;
6)okres realizacji programu;
7)sposób realizacji programu;
8)wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;
9)sposób oceny realizacji programu;
10)informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11)tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Oprócz tych elementów uchwała może zawierać również inne elementy, ale niedopuszczalne jest pominięcie któregokolwiek z powyższych punktów (art. 5a ust. 4).
 
Rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa mogą również uchwalić, w taki sam sposób jak program roczny, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 (art. 5a ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ), przy czym nie jest określony minimalny lub maksymalny okres czasu, który musi zostać objęty programem wieloletnim. W tej sytuacji wieloletni program powinien obejmować co najmniej dwa lata. Przepisy ustawy nie dają jasnej odpowiedzi, czy uchwalenie programu wieloletniego powoduje, że jednostka samorządu musi uchwalać program roczny. Z uzasadnienia rządowego projektu nowelizacji wynika, że przyjęcie programu wieloletniego nie zwalnia z obowiązku uchwalenia programu rocznego. Taka interpretacja pozwala przyjąć, że zapisy programu wieloletniego mogą mieć charakter bardziej ogólny i generalny. Przepisy ustawy nie wskazują też w żaden sposób jaka jest relacja pomiędzy programem rocznym a wieloletnim, tj. np. czy i w jakim zakresie powinny być ze sobą zgodne lub spójne.
 
Zupełnie nową instytucją w ustawie o działalności pożytku publicznego jest inicjatywa lokalna. W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w zakresie określonym w ustawie (art. 19b ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 19c ust. 1 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Mimo, że brakuje w tym przepisie określenia formy działania organu administracji (powinno być „(…) określa, w drodze uchwały, (…)” – kolejny błąd ustawodawcy), to należy przyjąć, że rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa są zobowiązane do podjęcia uchwały na tej podstawie. Z przepisów ustaw samorządowych wynika bowiem, że akty podejmowane przez organy stanowiące przyjmują formę uchwały. Ustawodawca nakazał organom samorządu określającym szczegółowe kryteria oceny wniosków uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej.
 
Kolejną nowością w ustawie o działalności pożytku publicznego jest możliwość powoływania wojewódzkich, powiatowych i gminnych rad działalności pożytku publicznego. Marszałek województwa, na wspólny wniosek co najmniej 50 organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , prowadzących działalność na terenie województwa, może utworzyć wojewódzką radę działalności pożytku publicznego, jako organ konsultacyjny i opiniodawczy. Kadencja rady trwa 2 lata. Ustawa określa również zadania rady, jej skład, powoływanie i odwoływanie jej członków oraz tryb pracy. W celu uszczegółowienia przepisów ustawy w art. 41b ust. 4 i 6 znajdują się upoważnienia dla zarządu województwa do podjęcia uchwał.
 
Pierwszy z przepisów zobowiązuje do określenia, w drodze uchwały, trybu powoływania członków rady wojewódzkiej. Zarząd województwa musi uwzględnić w treści uchwały potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w zakresie form prawnych i rodzajów działalności pożytku publicznego tych organizacji i podmiotów. Ponadto musi określić również terminy i sposób zgłaszania kandydatów na członków rady wojewódzkiej. Drugie upoważnienie obliguje do wydania uchwały określającej organizację i tryb działania rady wojewódzkiej, przy czym zarząd województwa musi wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania rady wojewódzkiej.
 
Również w powiecie i gminie organy wykonawcze, na wniosek organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 prowadzących działalność odpowiednio na terenie powiatu lub gminy, mogą utworzyć powiatową lub gminną radę działalności pożytku publicznego. W przypadku tych rad ustawa również określa kadencję, zadania rady i jej skład, chociaż już nie tak szczegółowo, jak w przypadku rad wojewódzkich. Natomiast powoływanie członków rad oraz organizację i tryb jej działania określi organ stanowiący powiatu i gminy (art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ).
 
Rada gminy i rada powiatu muszą podjąć uchwałę, w której określą tryb powoływania członków rady oraz organizację i tryb działania odpowiednio rady gminnej i powiatowej, przy czym muszą wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3. W uchwale niezbędne będzie także określenie terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków rady.
 
Redakcja tego upoważnienia, zapisanego w art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , budzi poważne wątpliwości, gdyż ustawodawca niejasno sformułował treść przepisu upoważniającego. Doszło bowiem w tym przypadku do pomieszania zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Niejasne sformułowanie przepisu upoważniającego daje podstawy do twierdzenia, że taki przepis jest niezgodny z Konstytucją.
 
Artykuł 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brzmi: „Organ stanowiący odpowiednio powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania odpowiednio Rady Powiatowej lub Rady Gminnej, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Powiatowej lub Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad.”. Z takiego sformułowania wynika, że do zadań organu stanowiącego należy określenie trzech kategorii spraw:
  • trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania rady,
  • terminów i sposobów zgłaszania kandydatur na członków rady
  • potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych rad.
Z powyższego zestawienia widać wyraźnie, że trzeci element nie może być uznany za zakres spraw przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a za wytyczną dotyczącą treści tego aktu. Z kolei umiejscowienie w powyższym przepisie wytycznej sformułowanej jako potrzeba zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych wskazuje, że dotyczy ona zarówno trybu powoływania członków, jak również organizacji i trybu działania rady. Z pewnością zapewnienie reprezentatywności ma znaczenie na etapie powoływania członków rad, aby zapewnić udział w radzie maksymalnie zróżnicowanym środowiskom, przedstawicielom organizacji o np. zróżnicowanym profilu działalności czy formie prawnej organizacji działalności pożytku publicznego.
 
Przepisy upoważniające zarząd województwa zostały pod tym względem skonstruowane poprawnie, a przepis upoważniający rady powiatów i gmin nie. Wymaga on natychmiastowej zminy. Dużo bardziej poprawna byłaby, dla przykładu, taka treść art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie :
Organ stanowiący powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, odpowiednio w odniesieniu do Rady Powiatowej lub Rady Gminnej:
1)      tryb powoływania członków, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, (można dodać również: w zakresie form prawnych i rodzajów działalności pożytku publicznego tych organizacji i podmiotów),
2)      organizację i tryb działania, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania,
3)      terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków.
 

Przydatne materiały:

 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:

 Oczekiwane zmiany w wolontariacie
Zmiany w wolontariacie

____________________________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką Mariana Zimmermanna pt. "Pojęcie administracji publicznej a "swobodne uznanie"". Publikacja przedstawia, w ujęciu historycznym i w ujęciu wizji państwa praworządnego, jedno z podstawowych pojęć prawa administracyjnego, jakim jest "swobodne uznanie".
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl