Samodzielność wydatkowa jednostek samorządu terytorialnego

Samodzielność wydatkowa jednostek samorządu terytorialnego (jst) jest rozumiana przede wszystkim jako swoboda wydatkowania środkw znajdujących się w dyspozycji tych jednostek. Samodzielność ta warunkuje bowiem elastyczność podejmowania decyzji w zakresie rozdysponowywania środkw publicznych.

Samodzielność wydatkowa jednostek samorządu terytorialnego jest zdeterminowana przez wiele czynników z zakresu finansów, prawa, funkcjonowania społeczeństwa czy nawet polityki. Przede wszystkim nie ma ona, zgodnie z interpretacjami Trybunału Konstytucyjnego, charakteru absolutnego, gdyż podlega prawu funkcjonującemu w danym państwie. W rezultacie zdaje się ona być swego rodzaju uprawnieniem jednostek samorządu terytorialnego do wpływania na kształt realizowanych zadań na danym obszarze.

Samodzielność wydatkowa wynika m.in. z zadań, jakie zostały nałożone na jst, limitów i zakazów ustawowych (np. w zakresie zadłużania się jst), a także ze struktury i konstrukcji dochodów jst. Podstawą samodzielności wydatkowej samorządu terytorialnego jest zatem udział takich dochodów w jego budżecie, które z mocy obowiązującego prawa mogą być swobodnie rozdysponowywane. Zaliczamy więc do nich przede wszystkim dochody własne, jak również w ograniczonym stopniu subwencje (część oświatowa bowiem subwencji ogólnej jest wydatkowana na z góry określony cel). W rezultacie szczególnie istotne w procesie zwiększania samodzielności wydatkowej jst jest zagwarantowanie tym jednostkom dostatecznie wysokiej i stabilnej w czasie wysokości dochodów własnych.

Do istotnych czynników oddziałujących na poziom samodzielności wydatkowej jst należy proporcja pomiędzy wydatkami na zadania obligatoryjne oraz fakultatywne. Nadanie przez ustawodawcę pewnym kategoriom wydatków cechy obligatoryjności oraz ścisłe wyznaczenie wielkości wymaganych na te zadania środków zmniejsza w konsekwencji samodzielność wydatkową jst.

Samodzielność wydatkowa, jak zauważają M. Kosek-Wojnar i K. Surówka, powinna być w rezultacie utożsamiana z możliwościami w zakresie własnego prowadzenia polityki finansowej przez jst na danym obszarze, a w szczególności ze swobodą ustalania struktury i kierunków wydatków, gospodarowania przejętym majątkiem, kształtowania salda budżetu, czy nawet zasad zadłużania się. Można ją również rozpatrywać w odniesieniu do zadań własnych i zadań zleconych. Samodzielność wydatkowa jst w zakresie zadań własnych została ujęta w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca zawarł tam przepis, który mówi, że samorząd terytorialny, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej, wykonuje część zadań we własnym imieniu i na własny rachunek. Takie sformułowanie oznacza więc, że jst, wydatkując środki budżetowe, biorą na siebie pełną odpowiedzialność za efekty realizowanych zadań, których celem jest osiągnięcie określonych korzyści. M. Kulesza wskazuje jednocześnie, że potencjalnym kosztem wprowadzonej samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego jest możliwość pojawienia się nieracjonalnego wydatkowania środków w wyniku podejmowania nietrafionych decyzji.
Zapewnienie samorządowi terytorialnemu samodzielności wydatkowej ma duże znaczenie dla pełnego i racjonalnego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej.

Tymczasem, jak wskazuje S. Kańduła, występuje szereg dysfunkcji zmniejszających swobodę wydatkowania środków budżetowych przez jst zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych. W ramach tych pierwszych zadań, tj. zadań własnych, do wspomnianych ograniczeń zalicza się:
• ustalenie obligatoryjnych zadań własnych;
• brak dokładnego określenia potrzeb/korzyści publicznych;
• limity zaciągania długu przez jst;
• kształtowanie przez organy administracji państwowej realnej sfery działań jst (przepisy prawa);
• bezpośrednie limitowanie niektórych wydatków;
• konieczność finansowania niektórych wydatków ze wskazanych źródeł;
• wydawanie przez organy administracji rządowej wytycznych o charakterze obligatoryjnym.

Z kolei w ramach ograniczeń samodzielności wydatkowej jst przez organy państwowe szczebla centralnego w zakresie zadań zleconych można wyróżnić:
• ustawowe wyróżnienie zadań zleconych;
• znaczący zakres zadań o charakterze administracyjnym;
• rozszerzony zakres nadzoru nad tego typu zadaniami;
• brak bodźców do bardziej efektywnego wydatkowania przekazanych środków.

Przedstawione powyżej ograniczenia powodują, że jednostkom samorządu terytorialnego, w niektórych przypadkach, pozostaje jedynie formalne dysponowania określonymi środkami w budżecie bez możliwości modyfikacji kierunku, sposobu i wielkości wydatkowanych zasobów, co mogłoby wpłynąć na wzrost efektywności wydatkowania środków publicznych.

Podsumowując, można zauważyć, że samodzielność wydatkowa jednostek samorządu terytorialnego podlega ograniczeniom zewnętrznym, na które jst nie mają bezpośredniego wpływu, i wewnętrznym, które jst mogą w pewnym stopniu kształtować. Jeżeli chodzi o ograniczenia zewnętrzne, to przykładowo: kryzys na rynku finansowym może spowodować spadek tempa wzrostu PKB (a nawet obniżenie się PKB), co może oddziaływać na zmniejszenie się dochodów własnych jst. Z kolei do ograniczeń wewnętrznych można zaliczyć sytuację ekonomiczną, społeczną i układ przestrzenny na danym obszarze. Chodzi tu głównie o: wysokość produkcji, zatrudnienia i bezrobocia, co wpływa m.in. na wysokość dochodów z tytułu udziału w PIT i CIT, strukturę wiekową ludności (np. wysoki udział dzieci i młodzieży wpływa na wysoki poziom wydatków obligatoryjnych w ramach ich edukacji i wychowania), rozwój więzi międzyludzkich (silne więzi aktywizują środowisko lokalne do działań inwestycyjnych), stan infrastruktury lokalnej (np. konieczność ponoszenia wymaganych i wysokich wydatków związanych z utrzymaniem określonej infrastruktury), czy nawet stan urbanizacji, który determinuje wysokość uzyskiwanych dochodów własnych przez jst.


Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)