Izba Skarbowa, WSA i orzecznictwo nadal uważają, iż urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu i że nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu gminy. A skoro nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu, skoro urząd jest wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta, to oczywiste jest, że urząd nie jest jednostką budżetową. Absurd ten stanowi linię orzecznictwa sądów wydających wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Powielanie zaś tego stanowiska w orzecznictwie rażąco narusza postanowienia wszystkich dotychczas obowiązujących przepisów prawa budżetowego i ustaw o finansach publicznych. Z orzecznictwa tego w pewnym sensie wynika, iż jednostki sektora finansów publicznych są tworzone na mocy interpretacji urzędów i izb skarbowych oraz powielanych orzeczeń sądów administracyjnych, a nie mocy przepisów ustawy o finansach publicznych i innych ustaw.

Rozwiązania problemu podmiotowości podatkowej gmin można dokonać po zaznajomieniu się z art. 8 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych , jak również po przypomnieniu sobie art. 19 poprzedniej ustawy o finansach publicznych, tj. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

Z przepisów art. 8 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych  (i analogicznie wcześniej) jasno przecież wynika, iż jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w rozdziale 3 ustawy o finansach publicznych oraz że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone na podstawie niniejszej ustawy albo na podstawie odrębnych ustaw.

Jasne stanie się zatem to, że urząd musi działać w formie organizacyjno-prawnej zdefiniowanej ustawą o finansach publicznych.

Niezbędne jest również przypomnienie sobie wydarzeń i przepisów z lat 80. i początku 90. ubiegłego stulecia, na mocy których reaktywowano samorząd terytorialny w Polsce. Chodzi o to, że na swym pierwszym posiedzeniu w dniu 29 lipca 1989 r. nowo wybrany w 99% solidarnościowy Senat podjął jednogłośnie uchwałę oraz inicjatywę ustawodawczą o utworzeniu samorządu miast i wsi, która zapoczątkowała proces legislacyjny samorządu terytorialnego w Polsce. Rozpoczęcie działalności samorządu terytorialnego było poprzedzone czterema aktami prawnymi. Dwa z nich dotyczyły zmian w obowiązującej jeszcze konstytucji PRL, umożliwiając opracowanie stosownych ustaw samorządowych, którymi były: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, które pozwoliły na przygotowanie i przeprowadzenie wyborów. Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym w celu usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa (do czasu uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) postanowiła, że samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium. Osobowość prawną otrzymała wówczas wspólnota samorządowa, a nie urząd.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95) wchodziła przecież w życie (zgodnie z art. 103) na zasadach określonych ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Co widać i w obecnie obowiązującym art. 103 ustawy o samorządzie gminnym . W ustawie z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) do dziś istnieje artykuł 24, z którego jasno wynikało i wynika, iż do czasu uchwalenia przez radę gminy regulaminu organizacyjnego urzędu gminy urząd działał na podstawie statutu dotychczasowego urzędu terenowego organu administracji państwowej (zob. art. 139 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego). Urzędy te działały przecież w latach 80. ubiegłego stulecia na podstawie statutów, które to statuty musiały być i były zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym przepisami art. 8 ustawy z dnia 3 grudnia 1984 r. – Prawo budżetowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 56, poz. 283 z późn. zm.). Urzędy terenowych organów administracji państwowej jako państwowe jednostki organizacyjne, których dochody i wydatki były objęte budżetem w pełnej wysokości, a realizacja wydatków była niezależna od osiąganych przez nie dochodów, były jednostkami budżetowymi.

Urzędy terenowych organów administracji państwowej były zatem ustawowo utworzonymi państwowymi jednostkami budżetowymi, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na mocy art. 24 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się samorządowymi jednostkami budżetowymi.

Urzędy te na początku lat 90. ubiegłego stulecia prowadziły przecież gospodarkę finansową na zasadach ówcześnie obowiązującego prawa budżetowego (zastąpionego później ustawą o finansach publicznych). Artykuł 17 odnoszący się do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.) wyraźnie definiował status urzędu, czyli jednostki pokrywającej swoje wydatki z budżetu gminy i odprowadzającej dochody do budżetu gminy jako jednostki budżetowej. Ponadto zgodnie z art. 1 owej ustawy to Prawo budżetowe określało formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa i budżetami gmin. Urzędy gmin były zatem zgodnie z ówczesnym Prawem budżetowym ustawowo utworzonymi jednostkami budżetowymi.

I są nimi nadal, choćby dlatego, że przepisy przejściowe zawarte w ustawach zastępujących Prawo budżetowe nigdy nie zmieniły ich statusu i statutu, podobnie jak nigdy nie zrobiły tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Teza, iż urząd gminy nie jest jednostką budżetową, gdyż jest aparatem pomocniczym organu, i że nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu gminy, na której to tezie opiera się orzecznictwo sądów administracyjnych i interpretacje organów podatkowych, jest zatem błędna i wprowadza zamęt do systemu finansów publicznych, a jej skutki np. dla prawidłowego rozliczania środków pochodzących z budżetu UE, czy też prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych (dwa NIP-y w jednej księdze), mogą być dla gmin i kraju wręcz katastrofalne.

Czy kosztem kwalifikowanym może być bowiem błędnie wystawiona faktura oraz czy prawidłowe są księgi i sprawozdania finansowe, jeśli w jednej księdze używa się dwóch NIP-ów?


Tomasz Wojtania


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:
Sądy, Ministerstwo Finansów, urzędy i izby skarbowe wprowadzają zamęt z NIP-ami gmin (cz. 1)

_________________________________________________________________________________________________________

Zachęcamy do zapoznania się z książką autorstwa Kazimiery Winiarskiej i Moniki Kaczurak-Kozak pt. "Rachunkowość budżetowa".Rachunkowość budżetowa uwzględnia szczególne zasady rachunkowości stosowanej w jednostkach zaliczanych do sfery finansów publicznych: jednostkach budżetowych, zakładach budżetowych oraz gospodarstwach pomocniczych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl