Wydatkowanie środków publicznych przez podmiot publiczny, podczas realizacji zadania publicznego, w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne winno uwzględniać zasadę efektywnego wydatkowania środków publicznych.

Przedmiotowa zasada zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oznacza, że środki publiczne powinny być wydatkowane w sposób: celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, umożliwiający terminową realizację zadań, uwzględniający wysokość i terminy wynikające z wcześniej zaciągniętych zobowiązań . Powyższe należy uwzględnić jak powyżej zauważono również podczas realizacji zadań w oparciu o ustawę o partnerstwie publiczno - prywatnym .


Dlatego też jednym z ważnych zagadnień dotyczących metody jaką jest partnerstwo jest kontrola. Jednym z organów kontroli państwowej mającym znaczenie w odniesieniu do instytucji partnerstwa publiczno – prywatnego są Regionalne Izby Obrachunkowe. Rola tego organu w procedurze realizacji zadań publicznych, w oparciu o partnerstwo, nie jest do końca unormowana i zapewne nie odgrywa tak dużej roli jak kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli. Jednakże z uwagi na to, iż jednym ze „sposobów” realizacji zadania w oparciu o ppp, są klasyczne zamówienia publiczne, a jednostki samorządu terytorialnego są najliczniejszym zamawiającym, przedstawienie RIO jako organu kontroli wydaje się zasadne.


Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, Regionalne Izby Obrachunkowe są organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Powyższe determinuje sposób ich organizacji. Działalność i kompetencje RIO określa Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (zwana dalej ustawą o rio) zgodnie z którą, są to państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Organizacja RIO jest podobna do organizacji NIK z uwagi na to, że również opiera się na zasadzie kolegialności oraz kierownictwa.

Nie funkcjonuje jedna regionalna izba dla całego kraju, jednakże istotną rolę odgrywa Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, składająca się z prezesów izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb. Pośród jej zadań wskazać należy m.in. na: reprezentowanie izb wobec naczelnych i centralnych organów państwa, przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, wniosków dotyczących zmian w przepisach prawnych regulujących komunalną gospodarkę finansową, przedkładanie właściwemu dysponentowi części budżetowej wniosków do projektu budżetu państwa w części obejmującej izby, upowszechnianie dorobku i doświadczeń izb, uzgadnianie planów i programów szkoleń pracowników izb, koordynowanie planów i programów kontroli oraz przedkładanie corocznie Sejmowi i Senatowi sprawozdań z działalności izb i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego. Pracami Krajowej Rady RIO kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz Przewodniczący, wybierany na dwuletnią kadencję spośród jej członków. Krajowa Rada jest więc tylko organem koordynującym działania poszczególnych izb obrachunkowych nie posiada jednakże uprawnień władczych.

Na czele każdej regionalnej izby stoi prezes RIO, którego powołuje, po przeprowadzeniu konkursu, na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prezes RM. Konkurs przeprowadza kolegium danej izby. Kolegium wybiera kandydata na prezesa danej izby w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej składu. Przewodniczący kolegium przesyła uchwałę ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Kadencja prezesa trwa 6 lat. Zgodnie z art. 17 ustawy o rio prezes RIO kieruje pracami izby, a w szczególności: reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników izby, przedkłada, po przyjęciu przez kolegium izby, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej roczne sprawozdanie z wykonania budżetu oraz sprawozdanie z działalności kontrolnej i informacyjno – szkoleniowej izby, w terminie do końca pierwszego kwartału roku następującego po roku objętym sprawozdaniem, opracowuje projekt regulaminu organizacyjnego izby, występuje do Prezesa RM z wnioskiem o powołanie i o odwołanie zastępcy prezesa oraz o powołanie lub zmianę charakteru zatrudnienia członka kolegium, występuje do Prezesa o zwiększenie liczby kolegium, wyznacza składy orzekające i ich przewodniczących, ogłasza konkurs na stanowisko członka kolegium, zwołuje posiedzenia kolegium izby.


Mając na uwadze powyższe zaznaczyć należy, iż Prezes RIO posiada znaczące kompetencje i niezależność.


Obok Prezesa drugim ważnym organem jest kolegium. Skład kolegium tworzą: prezes RIO, jako jego przewodniczący oraz pozostali członkowie. Członka kolegium powołuje Prezes RM, na wniosek prezesa RIO, zgłoszony po uzyskaniu opinii danego kolegium RIO, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu. Aby zostać członkiem kolegium, należy spełnić kryteria, jakie postawił ustawodawca w art. 15 ust. 8 ustawy o rio. Kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Członkowie kolegium charakteryzują się niezależnością, gdyż z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 7 ustawy o rio, w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. Do wyłącznych kompetencji kolegium należy m.in.: ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku, o którym mowa w art. 240 ust. 3 ustawy o fp., oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o rio, rozpatrywanie odwołań w sprawach określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o rio, przyjmowanie sprawozdań z działalności kontrolnej i informacyjno – szkoleniowej izby, uchwalanie wniosków do projektu budżetu izby oraz ramowego planu pracy, przyjmowanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz rocznego ramowego planu pracy, w tym planu kontroli, rozpatrywanie zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, opiniowanie kandydatów na członków kolegium, wybór kandydata na prezesa RIO oraz uchwalanie regulaminu organizacyjnego izby.


Wartym podkreślenia jest również fakt, w postaci niedookreślonego statusu prawnego RIO. W doktrynie brak jest jednolitego poglądu w tym temacie. Zgodnie z poglądem
E. Ochendowskiego, RIO niejako przynależy do organów kontroli wewnątrzadministracyjnej (obok organów kontroli resortowej, instancyjnej, międzyresortowej i prokuratorskiej) . RIO klasyfikowane są również w poczet organów odrębnych od państwa, niezależnych
od organów administracji lecz uprawnionych do kontroli administracji . Według M. Stahl, RIO nie są uznawane za organ kontroli pozasądowej administracyjnej, ani za organ kontroli wewnętrznej administracji, tylko za organ powiązany z samorządem terytorialnym . Warto wskazać również, na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w obszarze materii jaką jest status prawny RIO. Mianowicie Trybunał stwierdził, że regionalne izby obrachunkowe są niezależne od administracji rządowej. Wypełniają one funkcje nadzorcze i kontrolne w sposób niezawisły i podlegają tylko ustawom. Trybunał podkreślił, iż Konstytucja – przy wykorzystaniu wykładni gramatycznej, funkcjonalnej i systemowej – uznaje regionalne izby obrachunkowe za państwowe organy kontroli niezależne od administracji rządowej, jak również samorządu terytorialnego, służebnych wobec tych jednostek .

Ustawodawca dokonał podziału przeprowadzanego przez regionalne izby obrachunkowe na kontrole kompleksowe, realizowane co najmniej raz na cztery lata (dotyczą gospodarki finansowej danej jednostki oraz kontrole zwykłe, które są wykonywane według potrzeb. Kontrolę przeprowadzają inspektorzy ds. kontroli gospodarki finansowej.

Z uwagi na realizowaną kontrolę, inspektorzy mają prawo do: żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej, wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów, wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych, sporządzania lub zlecania sporządzania niezbędnych do kontroli wyciągów z dokumentów. Pracownicy kontrolowanej jednostki zobowiązani są do przedłożenia inspektorowi pisemnych wyjaśnień oraz składania tychże ustnie. Inspektor z przeprowadzonej kontroli sporządza protokół, podpisywany przez kierownika jednostki kontrolowanej oraz skarbnika. Prawodawca dopuścił możliwość niejako „dialogu” ze wskazanymi w protokole ustaleniami. Przygotowane wyniki kontroli są podstawą do przygotowania przez izbę wystąpienia pokontrolnego, które kierowane jest następnie do kontrolowanej jednostki. Izba wskazuje w nim przyczyny nieprawidłowości, ich kształt, osoby odpowiedzialne oraz wnioski, które mają je zniwelować i polepszyć działalność jednostki. Do przedmiotowego wystąpienia właściwy organ jednostki kontrolowanej składa zastrzeżenia. Jako podstawę takiego zastrzeżenia można uznać zarzut naruszenia prawa poprzez niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie. Zastrzeżenia powyższe są rozpatrywane przez kolegium właściwej izby. Natomiast w sytuacji kiedy to kontrolowana jednostka nie składa jakichkolwiek zastrzeżeń albo zostały one rozpatrzone, wówczas jest ona zobligowana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy o rio., izby dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższy przepis określa również zakres przedmiotowy kontroli. Ponieważ zgodnie
z nim, izby kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego
oraz wydatkowanie środków publicznych w ramach zamówień publicznych. Jak wskazuje
E. Przeszło, analiza przepisów oraz wykładnia gramatyczna, celowościowa, funkcjonalna przemawia, za tym, iż przedmiotem kontroli rio są wszelkie aspekty zamówień publicznych.
Gospodarka finansowa zamówień będzie dotyczyć, wydatkowania środków publicznych w ramach zamówień publicznych, a ocena podmiotów występujących w charakterze zamawiającego, będzie miała miejsce w oparciu o kryterium legalności i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola dotyczy zamówień, które są zadaniami własnymi samorządu . Ponadto obejmuje również kontrolę zamówień, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o rio są „elementem” gospodarki finansowej, kontrolę jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań zleconych przez organy administracji państwowej na podstawie ustaw lub porozumień, z uwzględnieniem również kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Nie można również pominąć funkcji szkoleniowej rio w zakresie szkolenia pracowników samorządowych w obszarze tejże materii.

Skonstatować należy, iż izby realizują kompleksową kontrolę zamówień, kontrolę problemową dotyczącą wybranych zagadnień oraz kontrolę doraźną.

Zauważyć należy na dyskusyjność pojawiającą się w obszarze systemu zamówień publicznych. Mianowicie nie ma jakichkolwiek wątpliwości, odnośnie kontroli klasycznego zamówienia publicznego, natomiast nasuwa się pytanie czy tożsamej kontroli podlegają przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz ustawy o ppp. Zasadnym wydaje się przyjęcie wykładni systemowej art. 2 ustawy o rio, iż kontrola izby dotyczy każdego ze sposobów wydatkowania publicznych środków. Nie ma powodów, dla których regionalne izby obrachunkowe, byłyby ograniczone do badania przestrzegania przepisów tylko jednego aktu prawnego . Skoro intencją ustawodawcy, było objęcie niezależną kontrolą wszystkich aspektów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, może to implikować fakt w przedmiocie tego, iż taka kontrola powinna obejmować również procedury zakupów publicznych istniejące poza klasycznymi zamówienia publicznymi . Ponadto w obszarze materii partnerstwa publiczno – prywatnego zasadnym wydaje się niejako „uaktywnienie” działania RIO. Zauważyć należy, iż korzystnym byłoby poszerzenie ich kompetencji o ocenę projektów umów w sprawie partnerstwa publiczno – prywatnego w kontekście wpływu na dług jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ z dotychczasowego obszaru kompetencji, jest możliwe w sposób pośredni niejako „wyprowadzenie” tego rodzaju uprawnienia. Natomiast mając na uwadze dotychczasową praktykę, wskazać należy, iż w obecnym stanie faktycznym bardziej pożądanym byłoby wprowadzenie bezpośredniej normy prawnej celem usprawnienia owej materii. Mogłoby to przynieść pozytywne korzyści w przedmiocie m. in. tego, iż wyeliminowałoby swego rodzaju niepewność, pojawiającą się przy ocenie wpływu umów w sprawie partnerstwa publiczno – prywatnego na dług publiczny.