Przepisy te zostały uzupełnione Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie.


Stosowanie powyższej regulacji w praktyce okazało się problematyczne. Po pierwsze nie zostało określone w jakiej sytuacji i kolejności obciąża obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego. Z art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. wynika, że pomieszczenie takie może wskazać zarówno właściwa miejscowo gmina jak też wierzyciel, oraz samodzielnie osoba eksmitowana. Po drugie, poza określeniem w rozporządzeniu warunków technicznych, brak jest regulacji co od formy prawnej i zasad udostępniania pomieszczeń tymczasowych.

W praktyce podstawowym adresatem wystąpień komorników o wskazanie pomieszczenia tymczasowego są gminy. Dlatego warto wskazać, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów ) nie przewiduje możliwości udostępniania z zasobu mieszkaniowego pomieszczeń tymczasowych, a jedynie najem lokali mieszkalnych, socjalnych i zamiennych. W związku z powyższym brak jest jednoznacznej podstawy prawnej dla wskazywania z zasobu mieszkaniowego pomieszczeń tymczasowych. Rozwiązaniem problemu mogłoby być, na pierwszy rzut oka, najem zamiast pomieszczeń tymczasowych lokali socjalnych. Jest to jednak niewskazane, ponieważ przy wyroku eksmisyjnym sąd z urzędu – na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów  – bada zasadność przyznania prawa do lokalu socjalnego, mając określone w tym przepisie przesłanki obligatoryjnego ustalenia takiego uprawnienia. Tak więc brak prawa do lokalu socjalnego w wyroku eksmisyjnym wskazuje, że osoba eksmitowana nie spełnia warunków do otrzymania takiej pomocy mieszkaniowej. Ustawodawstwo milczy również na temat formy prawnej w jakiej ma być udostępniane pomieszczenie tymczasowe – najem czy użyczenie, czasu jaki ma być zajmowane oraz zasad odpłatności za jego zajmowanie. Zasadą jest, że lokale z mieszkaniowego zasobu gminy są wynajmowane na czas nieoznaczony, z wyjątkiem mieszkań socjalnych oraz wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy (art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ). Gmina może co prawda wynajmować lokale od innych właścicieli (przede wszystkim prywatnych) w celu ich podnajmu osobom, które są uprawnione do pomocy mieszkaniowej. Jednak trudno wyobrazić sobie w praktyce wykorzystanie takich mieszkań na pomieszczenia tymczasowe.

Orzecznictwo sądowe wskazuje na występowanie w praktyce jeszcze innych kontrowersji, a nawet zupełnie odmienne traktowanie powyższych przepisów, biorąc pod uwagę różne aspekty kontroli. Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. (sygn. akt VIII Ca 451/08, Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku nr 1/2009, poz. 19) zwrócił uwagę, że jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia o pomieszczenie tymczasowe w trybie art. 1046 § 4 k.p.c. jest wyłącznie komornik w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dlatego wierzyciel nie ma uprawnienia do wcześniejszego składania odpowiednich wniosków w gminie.

Istnieją również rozbieżności, co do zakwalifikowania wykonania obowiązku wskazania pomieszczenia tymczasowego przez organ wykonawczy gminy. W postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 57/09, niepubl.) wskazano, że dostarczenie pomieszczenia tymczasowego należy uznać za czynność materialno-techniczną, mieszczącą się w koncepcji wykonywania prawa administracyjnego. Natomiast odmowa wskazania takiego pomieszczenia powinna, zdaniem WSA, nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skoro bowiem organ wykonawczy gminy uznaje żądanie za nieuzasadnione, to rozstrzyga w sposób władczy o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego. Pomimo braku przepisu określającego potrzebę wydania w tej sytuacji decyzji, WSA uznał za uzasadnione rozstrzygnięcie odmowne w drodze decyzji administracyjnej. Porównując powyższe dwa orzeczenia można wskazać na zasadniczą sprzeczność ich ustaleń. Skoro bowiem tylko komornik jest uprawniony do skutecznego żądania od gminy pomieszczenia tymczasowego, to kto miałby być adresatem ewentualnej decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał bowiem skargę skierowaną przez wierzyciela, a nie komornika. W tej kwestii na aprobatę zasługuje wydane w toku kontroli instancyjnej wobec postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt 962/09, niepubl.), w którym jednoznacznie podkreślono, iż problem zapewnienia pomieszczeń tymczasowych należy, co prawda zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów , do zadań własnych gminy i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. „Nie oznacza to jednak, iż musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.”. Prawidłowe jest realizowanie tego obowiązku w formie cywilnoprawnej, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Najistotniejsze jednak rozstrzygnięcie w kwestii pomieszczeń tymczasowych wydał Trybunał Konstytucyjny rozpatrując wniosek Rady Miasta Gdyni. W wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie (sygn. akt K 26/05 OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 153) orzeczono zgodność art. 1046 § 4 k.p.c. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że przepis ten zawiera normę o charakterze egzekucyjnym, której adresatem jest komornik sądowy. Jest ona wystarczająco określona i możliwa do wykonania przez komornika. Równocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny, zauważywszy braki odpowiedniej regulacji, zdecydował się w tej sprawie na wydanie postanowienia sygnalizacyjnego z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt S 2/08, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 33). Jego adresatem jest Sejm, a zostało wydane w celu zapewnienia spójności systemu prawnego – wobec potrzeby zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów w celu określenia obowiązków gmin związanych ze wskazywaniem pomieszczeń tymczasowych. W szczególności zmiany ustawowe powinny, zdaniem Trybunału, dotyczyć określenia okresu udostępniania pomieszczenia tymczasowego, zasad odpłatności oraz odpowiedniej regulacji w stosunku do sprawców przemocy w rodzinie, którzy co do zasady nie mają prawa do lokalu socjalnego oraz mogą być eksmitowani w każdym okresie roku (art. 17 ustawy o ochronie praw lokatorów ).

Powyższe postanowienie stało się podstawą inicjatywy ustawodawczej Senatu, zawartej w druku sejmowym nr 3278. Proponowana przez Senat nowelizacja ustawy o ochronie praw lokatorów obejmuje 4 przepisy, które dotyczą: 
- dodania w art. 2 ust. 1 definicji „pomieszczenia tymczasowego”; 
- uzupełnienia obowiązków mieszkaniowych gmin w art. 4 ust. 2 o obowiązek wskazywania pomieszczeń tymczasowych;
- dodania art. 5a określającego, że umowa korzystania z pomieszczenia tymczasowego ma charakter odpłatny i może być zawarta na czas oznaczony nie dłuższy niż 12 miesięcy. Poza tym Maleszy stosować do osób zajmujących pomieszczenia odpowiednio przepisów o prawach i obowiązkach lokatorów;
- w art. 20 ust. 2 dodano wyjątek pomieszczeń tymczasowych od zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieokreślony.

Zaproponowana nowelizacja wydaje się jednak nie spełniać ani celów przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny, ani też nie ma charakteru kompleksowego. Świadczą o tym dobitnie uwagi wniesione w trakcie prac w Senacie (do druku senackiego nr 761) oraz projektu wniesionego do Sejmu dnia 9 lipca 2010 r. zarówno przez organy administracji rządowej jak i przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządu komorniczego.
Nie jest celem niniejszego tekstu dokonywanie systemowej analizy projektu, ale warto wskazać podstawowe problemy, jakie wiążą się z jej ewentualnym uchwaleniem.

Uzupełnienie katalogu zadań własnych gmin w zakresie mieszkalnictwa o obowiązek wskazywania pomieszczeń tymczasowych może spowodować, że zadanie to zostanie w całości przerzucone na gminy, pomimo odmiennej regulacji k.p.c. Projektodawcy zdają się dostrzegać powyższy problem jedynie marginalnie, wskazując w końcu uzasadnienia na możliwość „zwiększenia wysokości dotacji celowych z budżetu państwa, jakie gminy mogą otrzymywać na zadania związane z tworzeniem warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej”, ale nowelizacja nie powinna powodować co do zasady skutków finansowych dla budżetu państwa. Takie sformułowanie problemu wskazuje na potencjalną niezgodność nowelizacji z zasadą adekwatności dochodów samorządu terytorialnego do jego zadań (art. 167 Konstytucji ).

Nowelizacja nie określa formy prawnej udostępnienia pomieszczenia tymczasowego, ponieważ posługuje się enigmatyczną formułą „umowy odpłatnego używania”. Oznacza to, że niemożliwe jest udostępnienie pomieszczenia na podstawie tytułu nieodpłatnego, np. umowy użyczenia. Ale nie odpowiada m.in. na pytanie o wysokość opłat za korzystanie z pomieszczenia.

Odpowiednie stosowanie przepisów o lokatorach powoduje konieczność zadania pytania w jaki sposób odzyskać pomieszczenie tymczasowe, po zakończeniu umowy, gdy osoba uprawniona nie chce dobrowolnie go opuścić. Czy konieczne będzie uzyskanie wyroku eksmisyjnego? Projekt nie udziela w tej kwestii odpowiedzi.

Minister Infrastruktury postulował na etapie prac w Senacie możliwość poszerzenia katalogu możliwości wykonania wyroku eksmisyjnego nie tylko do pomieszczeń tymczasowych, ale również noclegowni, schronisk, domów dla bezdomnych. Byłaby to możliwość szybkiego wykonania wyroków wobec m.in. sprawców przemocy domowej. Projekt takiego rozwiązania nie przewiduje.

To tylko niektóre, ważniejsze kwestie problemowe, jakie pojawiają się w związku z próbą regulacji ustawowej pomieszczeń tymczasowych. Ich poziom skomplikowania pozwala na sformułowanie porównania z mitycznym węzłem gordyjskim. Być może próbą jego trwałego rozplątania byłoby podjęcie kompleksowych prac legislacyjnych nad systemem skutecznej egzekucji wyroków eksmisyjnych, ponieważ przedstawiona nowelizacja stanowi jedynie rozwiązanie połowiczne.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)