W ciągu ostatnich kilkunastu lat zwiększyła się mobilność ludności, co również potęguje problemy mieszkaniowe, ponieważ ludność napływowa nie ma z reguły zapewnionych warunków mieszkaniowych. Z tego powodu pojawia się pomysł cenzusu zamieszkania – czyli domicylu – powiązania prawa do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminnego z odpowiednim okresem pobytu osoby starającej się o najem w danej jednostce samorządowej.

Z zagadnieniem tym wiążą się dwie kwestie:
– ustalenia kto ma być uznany za mieszkańca gminy;
– stwierdzenia czy wprowadzenia takiego warunku jest prawnie dopuszczalne.

Zamieszkanie i zameldowanie

Określenie miejsca zamieszkania osoby fizycznej jest dokonywane na podstawie reguł prawa cywilnego. Kwestię powyższą reguluje art. 25 i następne Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania danej osoby jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się na dwa elementy potrzebne do ustalenia miejsca zamieszkania:
1. faktyczne przebywanie w określonej miejscowości, ogniskowanie w niej swojej aktywności życiowej, zawodowej;
2. zamiar stałego przebywania w danym miejscu – a więc wewnętrzne przeświadczenie o chęci ciągłego mieszkania w danej miejscowości.

Co istotne miejsce zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego nie obejmuje konkretnego adresu, a jedynie miejscowość. Nie ma też żadnej urzędowej formy potwierdzania zamieszkiwania w określonym miejscu.

Drugą kategorią związaną z miejscem pobytu jest zameldowanie, przewidziane w przepisach prawa administracyjnego. Obowiązek meldunkowy wynika z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych . Obywatel polski ma obowiązek zameldowania się na pobyt stały w miejscu stałego pobytu, które zostało zdefiniowane jako: „zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.”.

Znana jest jednak powszechnie praktyka nieprzestrzegania powyższego obowiązku na masową skalę. Jednym z powodów takiego zjawiska jest obowiązek przedstawienia w organie meldunkowym potwierdzenia od właściciela lokalu albo jego dysponenta. Co jednak istotniejsze zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną, a sama ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych  w art. 9 ust. 2b wskazuje, że jest dokonywane jedynie w celach ewidencyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania wydaje się, że warunkiem określającym możliwość ubiegania się o lokal komunalny może być posiadanie na terenie gminy miejsca zamieszkania.

Uprawnienia do najmu lokali komunalnych

Z analizy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina ma obowiązek zapewnić lokale mieszkalne osobom, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, osiągają niskie dochody i są mieszkańcami danej gminy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 93/09, LEX nr 514987).

Każda bowiem osoba zamieszkująca na danym terenie od chwili osiedlenia się zostaje z mocy prawa członkiem gminnej wspólnoty samorządowej. Istotnym zagadnieniem jest jednak możliwość ograniczenia prawa ubiegania się o najem lokalu od pewnego „stażu” a więc okresu zamieszkiwania na terenie gminy. Wprowadzanie do zasad najmu określanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ustawy o ochronie lokatorów było kwestionowane zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne. Ustawa precyzuje jakie zagadnienia ma prawo uregulować rada gminy. Są to zgodnie z ust. 3 art. 21:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Takie sformułowanie upoważnienia dla rady gminy uniemożliwia wprowadzanie kryterium długości zamieszkiwania w danej gminie jako warunku ubiegania się o najem mieszkania komunalnego. Orzecznictwo sądowe wskazuje w tym wypadku na złamanie konstytucyjnej zasady równości, ponieważ pewna grupa mieszkańców jest z założenia pozbawiona prawa ubiegania się o lokal komunalny, choćby spełniała określone w ustawie o ochronie praw lokatorów kryteria związane z brakiem prawa do lokalu albo osiąganiem niskich dochodów (por.: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr 164541; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 605/06, LEX nr 322213).

Innym zagadnieniem, na co zwróciła uwagę rada miasta Świdnicy, jest wynikająca z art. 21 ust. 3 pkt 3, możliwość określenia pierwszeństwa do najmu lokalu na czas nieokreślony. Pierwszeństwo takie może obejmować osoby, które zamieszkują określony czas na terenie gminy. W sprawie uchwały wprowadzającej taką zasadę pierwszeństwa wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 199/09; LEX nr 563288, uznając powyższe rozwiązanie za zgodne z prawem.

Sąd słusznie zauważył, że rada gminy została przez ustawodawcę upoważniona do dokonania podziału osób, które spełniają warunki ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, ponieważ ma prawo wprowadzić kryteria pierwszeństwa. Również warunek zamieszkiwania przez określony czas (w tym konkretnym wypadku co najmniej 5 lat) został zaaprobowany przez NSA m.in. jako: „gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Osoby te mogłyby się przemieszczać i osiedlać na terenie tej gminy, w której zasobach znajduje się większa liczba lokali; a z natury rzeczy dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów może ustanowić kryteria, których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych.”.

Konsekwencją powyższego wyroku jest możliwość określania przez gminy w zasadach wynajmowania lokali komunalnych warunku zamieszkiwania na terenie gminy przez określony czas (z reguły kilku lat) ale jedynie jako kryterium pierwszeństwa. Skoro dana osoba zamieszkuje już na obszarze gminy to przyznanie jej pierwszeństwa nie będzie kolidowało z konstytucyjną zasadą równości określoną w art. 32 ustawy zasadniczej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że zasada równości wobec prawa nie ma charakteru absolutnego; powinna być rozumiana jako nakaz równego traktowania podmiotów, które charakteryzują się pewną istotną cechą wspólną, która stanowi kryterium wyróżnienia takiej grupy (por. wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt K 1/05 OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18 i powołane tam orzecznictwo). W opisywanej sytuacji skoro ustawodawca pozwolił na określenie grupy, której przysługuje pierwszeństwo oznacza to, że istnieje ustawowa przesłanka do podzielenia osób ubiegających się o najem mieszkania komunalnego. Jest to zróżnicowanie w sposób uzasadniony, według precyzyjnie określonych kryteriów. Osoby które zamieszkują na terenie gminy krócej nie zostaną bowiem pozbawione możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu publicznego, ale stanie się to w drugiej kolejności.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)