Zdaniem samorządowca najważniejsze pytania, jakie należy zadać, to na jaki okres wydawać decyzje - czy na cały rok szkolny - oraz czy oznacza to, że nie jest już stosowana zasada zwrotu za czas nieobecności dziecka w placówce. Mirosław Obrębski zastanawia się, czy stały się w ten sposób opłatami „stałymi” i co z opłatami pobieranymi jako cywilnoprawne od 1 stycznia.

Rodzice zawarli z przedszkolami umowy na cały rok szkolny. Według eksperta pojawia się pytanie, czy w momencie zmiany od 1 stycznia charakteru opłat z cywilnoprawnych na publicznoprawne nie powinny tracić mocy umowy, w których określono termin opłat i zasady ich wnoszenia.

Samorządowiec przywołuje ustawę o finansowaniu zadań oświatowych, która pod koniec zeszłego roku wprowadziła szereg zmian, m.in. całkowicie zmieniono istotę opłat przedszkolnych.

Zgodnie z prawem, opłatę za korzystanie z przedszkola ustala rada gminy. Przepisy prawa oświatowego zobowiązują ją do zapewnienia bezpłatnego nauczania i opieki w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych stanowi natomiast, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Jednak opłata nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć.

Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza

Zmiana korzystna, ale wprowadzona nagle

Jak podkreśla Mirosław Obrębski, zgodnie z oczekiwaniami JST samorząd gminny wyposażono w źródła dochodów umożliwiających realizację zadań własnych. Jego zdaniem to korzystna zmiana, ale wprowadzona nagle, co zaskoczyło JST i rodziców. Ustawa weszła bowiem w życie 1 stycznia, a nie rozstrzygnięto sposobu pobierania opłat za przedszkola. Zmieniono bowiem charakter tych opłat z cywilnoprawnych na publicznoprawne - samorząd gminy wyposażono w źródła dochodów umożliwiających realizację zadań własnych. Jednym ze źródeł są właśnie opłaty publiczne pobierane w związku ze świadczeniem wzajemnym.

Samorządowiec zaznacza, że w odróżnieniu od opłat cywilnoprawnych, które pobierane są na podstawie umowy, opłaty publicznoprawne pobiera się na podstawie przepisów prawnych. Jst mogą pobierać opłaty i te dochody wykorzystywać na finansowanie zadań własnych. Mają również prawo, zgodnie z odpowiednimi przepisami, wydawać indywidualne rozstrzygnięcia dotyczące obniżania stawek, stosowania ulg czy też umorzenia zaległości, ich odroczenia lub rozłożenia na raty. Jst mogą obciążać kosztami realizacji danego zadania inne podmioty, w tym wypadku rodziców, co zwiększa odpowiedzialność samorządu wobec wyborców za prowadzoną gospodarkę finansową.

Ekspert podkreśla, że przepis „opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych” wszedł w życie – bez stosownego vacatio legis – z dniem 1 stycznia 2018 r. Dodaje, że jest to rewolucyjna zmiana, ponieważ w poprzednim stanie prawnym wyroki sądów administracyjnych utrwaliły pogląd, że pobierane opłaty za przedszkole miały charakter opłat cywilnoprawnych.

Czy umowy tracą moc?

Mirosław Obrębski zapytuje, czy ex lege tracą moc umowy cywilnoprawne powszechnie zawierane pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami, w których określano zasady i terminy wnoszenia opłat? Czy zmiana ustawy znosi tylko niektóre wzajemne prawa i obowiązki sprzeczne z obowiązującym prawem?

Jak dodaje, przy założeniu, że opłaty należy nakładać w drodze decyzji administracyjnych to być może jest możliwość scedowania tego zadania na dyrektorów placówek wychowania przedszkolnego.

Stanowisko ministerstwa
 
Ministerstwo Edukacji Narodowej stoi na stanowisku, że ustalenie wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez gminę następuje w drodze uchwały rady gminy. „Nie ma podstaw do zawierania przez dyrektorów przedszkoli publicznych umów cywilnoprawnych z rodzicami, określających wysokość i zasady wnoszenia opłat” – czytamy w komunikacie resortu. Natomiast wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Sądy powszechne czy organy administracji

- MEN ma trudności interpretacyjne – uważa Mirosław Obrębski. Jak dodaje, resort nie odniósł się do końcówki pisma prezes Sądu Najwyższego, na które się powołuje (pismo z 11 października 2017 r. Nr BSA I-021-349/17 do Zastępcy Szefa Kancelarii Sejmu): „Wydaje się, że zmiany stanu prawnego na przestrzeni ostatnich kilku lat doprowadziły do ostatecznej dezaktualizacji stanowiska odnośnie do prywatnoprawnej kwalifikacji roszczeń o należne i nieuiszczone opłaty za korzystanie z publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę. Te ostatnie nie są zatem ceną, lecz szczególną należnością publicznoprawną. Wskazane jest, aby ustawodawca precyzyjnie określił, czy w tego rodzaju sprawach zachodzi dopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi, czy też są to niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których znajdzie zastosowanie art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). Wówczas o opłatach orzekałyby organy administracji publicznej wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., zaś kontrolę sądową tych rozstrzygnięć sprawowałyby sądy administracyjne. W przeciwnym razie uzasadniona byłaby kompetencja sądów powszechnych.”.

Jak zauważa ekspert, ustawodawca określił, że opłaty mają charakter publicznoprawny. - Nie określił zaś innego sposobu nakładania tych opłat, czyli stosuje się przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Proszę podać konkretny przepis prawa materialnego do ustalania opłat przez dyrektora "w drodze czynności materialno-technicznych" – podkreślił.

Ustawodawca przyzwolił na kształtowanie opłat

Mirosław Obrębski zaznaczył, że ustawodawca – wyposażając radę gminy w kompetencję wynikającą z 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych – przyzwolił na kształtowanie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Przy czym  należy tu uwzględnić czas na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie oraz wysokość opłat za pozostały czas, która nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę (por. art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe i art. 52 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Obrazowo mówiąc przedszkole powinno być czynne 5 godzin i pokrywać koszty sporządzenia posiłków.

Począwszy od 6 godziny zajęć ciężar finansowania powinien spaść na barki rodziców w formie opłat publicznoprawnych oraz na budżet państwa (część oświatowa subwencji ogólnej na dzieci 6-letnie oraz dotacja, o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na dzieci młodsze). Samodzielność gminy przejawia się w tym, że może przejąć na siebie finansowanie zajęć opłacanych przez rodziców poprzez podjęcie stosownej uchwały zwiększającej dzienny wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki.

Inne podejście

Odmienne, niż MEN-owskie, podejście sądów administracyjnych pojawiło się w przypadku kształtowania opłat za pobyt dziecka w żłobku. W wyroku z 23 sierpnia 2013 r. NSA w Warszawie (I OSK 943/13) wyraził przekonanie, że opłata za pobyt dziecka w żłobku może mieć postać opłaty zryczałtowanej i być tak skalkulowana by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku, skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka korzysta cały czas, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu dziecku, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki.

Nie można więc, bez jej woli, przerzucać na gminę dodatkowych kosztów, które powinny być finansowane z innych źródeł. Jeśli koszty przypadające na rodzica mogłyby być nadmierne w stosunku do jego możliwości rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat (art. 52 ust. 2 ustawy). Natomiast opłata za wyżywienie, ze względu na finansowanie przez rodziców „wsadu do kotła” powinna być zwracana, ale to winno być określone w przepisach.

Mirosław Obrębski jest dyrektorem Zespołu Administracji Szkół i Przedszkoli w Olsztynku