Choć większość przepisów ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (dalej: „u.o.s.”) weszła w życie 25 września 2024 r., to w mojej ocenie, szczególnie ważną datą w kontekście samorządów terytorialnych jest inny termin – 25 grudnia 2024 r. Tego dnia wejdą w życie przepisy, które regulują kwestie związane z dokonywaniem zgłoszeń zewnętrznych, tj. rozdziału 4 u.o.s. Zgodnie z art. 2 u.o.s. przez „zgłoszenie zewnętrzne” należy rozumieć ustne lub pisemne przekazanie rzecznikowi praw obywatelskich albo organowi publicznemu informacji o naruszeniu prawa.
Zakres zgłoszeń może być szeroki
Zgodnie z ustawą informacją o naruszeniu prawa jest informacja, w tym uzasadnione podejrzenie dotyczące zaistniałego lub potencjalnego naruszenia prawa, do którego doszło lub prawdopodobnie dojdzie w podmiocie prawnym, w którym sygnalista uczestniczył w procesie rekrutacji lub innych negocjacji poprzedzających zawarcie umowy, pracuje lub pracował, lub w innym podmiocie prawnym, z którym sygnalista utrzymuje lub utrzymywał kontakt w kontekście związanym z pracą, lub informację dotyczącą próby ukrycia takiego naruszenia prawa.
Warto także przypomnieć, że sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą (art. 4 ust. 1 u.o.s.), a według art. 30 ust. 1 u.o.s. sygnalista będzie mógł dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego.
W konsekwencji zakres zgłoszeń zewnętrznych może być bardzo szeroki – zarówno przedmiotowo, jak i pod kątem liczby obywateli dokonujących zgłoszeń.
Jaka rola rzecznika praw obywatelskich?
Trudno jednoznacznie określić, jaka dokładnie będzie rola rzecznika praw obywatelskich w przyjmowaniu zgłoszeń zewnętrznych, w tym także to, jaki ułamek wszystkich zgłoszeń będzie trafiał właśnie do rzecznika, niemniej można sformułować pewne wnioski już na podstawie samego brzmienia przepisów.
W myśl art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.s. rzecznik praw obywatelskich:
- będzie przyjmował zgłoszenia zewnętrzne o naruszeniach prawa w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1-16, dokonywał ich wstępnej weryfikacji i przekazywał je organowi publicznemu właściwemu do podjęcia działań następczych,
- będzie przyjmował i rozpatrywał zgłoszenia zewnętrzne – w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszenia prawa w dziedzinie wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 17 (konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela) i żaden inny organ publiczny nie będzie właściwy do podjęcia działań następczych.
Zatem rola RPO będzie co do zasady koordynacyjna. Warto podkreślić, że rzecznik będzie właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia zewnętrznego tylko w przypadku zgłoszenia dotyczącego wolności i praw człowieka – i to w sytuacji, w której żaden inny organ publiczny nie będzie właściwym do podjęcia działań następczych. Tym samym organy publiczne (w tym organy jednostek samorządu terytorialnego) nie powinny liczyć na to, że występowanie RPO „w orbicie” zgłoszeń zewnętrznych będzie stanowiło dla nich istotne ograniczenie obciążenia obowiązkami związanymi z tym obszarem.
Przeczytaj także: Procedury dotyczące sygnalistów ruszą u RPO 25 grudnia 2024 r.
Organ publiczny w ochronie sygnalistów
Organami publicznymi w myśl u.o.s. są naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1 u.o.s.
Podstawową wątpliwością samorządowców przy interpretacji tego przepisu jest sformułowanie traktujące szeroko o organach jst, gdyż literalna wykładnia przepisu wskazuje na to, że obejmuje on zarówno organy wykonawcze (to dość oczywiste), jak i stanowiące (to już oczywiste mniej). Zagadnienie to trudno rozstrzygnąć jednoznacznie na poziomie krótkiego tekstu, choćby ze względu na to, że pogłębionej oceny wymaga to czy ustawodawca ograniczeniem dotyczącym podmiotów właściwych do podejmowania działań następczych objął tylko „inne podmioty”, o których mowa na końcu definicji z art. 2 pkt 6 u.o.s., czy też wszelkie organy i podmioty wskazane w przepisie. A nawet jeśli objął wszystkie podmioty, to czy organ stanowiący j.s.t. nie jest w żadnym przypadku, właściwym do podjęcia działań następczych?
Może rodzić się również kolejne pytanie: Czy oprócz samych organów pewne podmioty funkcjonujące w ramach szeroko pojętej administracji samorządowej nie kwalifikują się właśnie do kategorii „innych podmiotów wykonujących z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej”.
Zobacz w LEX: Brak wdrożenia ochrony sygnalistów - skutki, koszty i kary > >
Administracja rządowa a samorządowa
Katalog dziedzin, które obejmuje u.o.s., zawarty w art. 3 ust. 1 u.o.s., jest bardzo szeroki. Dotyczy aż 17 obszarów, w których naruszenie prawa (będące działaniem lub zaniechaniem niezgodnym z prawem lub mającym na celu obejście prawa) może stanowić przedmiot zgłoszenia: od kwestii związanych z zamówieniami publicznymi, przez ochronę środowiska po interesy finansowe Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej.
Tym samym nie będzie łatwe określenie właściwości danego organu publicznego. Wydaje się jednak, że znaczna część zgłoszeń będzie wchodziła we właściwość organów samorządowych, np. ze względu na związek z wydawanymi przez te organy decyzjami administracyjnymi czy podejmowaniem innego rodzaju rozstrzygnięć na poziomie lokalnym.
Zobacz także w LEX: Dokumentowanie ochrony sygnalistów > >
Nie wykluczam też sporów o właściwość. Art. 34 ust. 4 u.o.s. przewiduje, że w przypadku gdy przepisy odrębne nie będą pozwalały ustalić organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami publicznymi, w zakresie rozpatrzenia zgłoszenia zewnętrznego lub podjęcia działań następczych, będą się stosować odpowiednio przepisy art. 22 i art. 23 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 par. 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zasady rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, (czyli, znów, co do zasady, samorządowe kolegium odwoławcze) a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.
Zaś art. 23 k.p.a. przewiduje, że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu.
Interpretacja tego postanowienia, w połączeniu z ogólnym charakterem przepisów u.o.s., będzie nastręczać trudności. Trzeba będzie rozstrzygnąć, na ile „odpowiednie” stosowanie przepisu art. 23 k.p.a. pozwala na podjęcie czynności niecierpiących zwłoki. Szczególnie, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06 istnieją trzy drogi odpowiedniego stosowania przepisu:
- stosuje się wprost bez żadnych zmian do zakresu innego zagadnienia;
- stosuje się z pewnymi zmianami do zakresu innego zagadnienia;
- nie może być w ogóle stosowany do zakresu innego zagadnienia ze względu na bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tego innego zagadnienia.
Innymi słowy, odesłanie z danej ustawy do odpowiedniego stosowania innego aktu może być odesłaniem „pustym”. Potwierdza się więc, że mamy do czynienia z aktem ogólnym, który dopiero na poziomie praktyki będzie nabierał bardziej konkretnych kształtów.
Bartłomiej Zydel, jest prawnikiem, menedżerem do spraw jednostek samorządu terytorialnego w PwC Legal
Zobacz również w LEX: Rola mediacji jako elementu polityki compliance w firmach wdrażających procedury zgłaszania naruszeń prawa > >
Cena promocyjna: 179.1 zł
Cena regularna: 199 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 149.25 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
