Przepisy nie regulują wystarczająco dokumentowania działalności organów j.s.t.

Przepisy bagatelizują kwestię sporządzania dokumentacji [protokołów] z posiedzeń organów j.s.t.. Temat ten pomija również rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, które ogranicza się do ustalenia dla tych dokumentów kategorii archiwalnej, A.

Stan prawny

Przepisy „bagatelizują” kwestię sporządzania dokumentacji [protokołów] z posiedzeń organów jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.]. Temat ten pomija również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych ( Dz. U. Nr 14, poz. 67 , spr. błędu Dz. U. Nr 27, poz. 140 ), które ogranicza się do ustalenia dla tych dokumentów kategorii archiwalnej, „A”.

Wcześniej obowiązujące instrukcje kancelaryjne:
1) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 z późn. zm.) ;
2) zarządzenie nr 40 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1990 r. w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin, związków komunalnych i sejmików samorządowych (nie publikowane)
także zawierały tylko „śladowe” postanowienia dotyczące protokołów.

Formalny obowiązek sporządzania protokołów powstał dopiero w dniu 30 maja 2001 r. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497) , która dodała:
1) art. 11a ust. 2 do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) [ u.s.g. ];
2) art. 8a ust. 2 do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) [u.s.p. ];
3) art. 15a ust. 2 do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) [ u.s.w. ],

przyznające prawo obywatelom m.in. dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów z posiedzeń organów j.s.t. oraz komisji rady (sejmiku). Aby protokół udostępnić trzeba go sporządzić.

Funkcja protokołu

„Zwyczaj” i sposób dokumentowania posiedzeń kolegialnych (wieloosobowych) organów j.s.t. został przejęty w sposób naturalny po radach narodowych. Zachowanie tej praktyki było konieczne z uwagi na niezbędność tych dokumentów dla bieżącego funkcjonowania administracji samorządowej. Po zakończeniu posiedzenia (sesji) organu kolegialnego rzeczywistym dowodem jego aktywności są wyłącznie dokumenty. Bez nich organ kolegialny jest niebytem, tak w sensie prawnym jak i faktycznym, i dlatego dokumenty te powstawały mimo braku stosownych przepisów. Dotyczy to szczególnie organów, które tak jak w przypadku rady albo sejmiku [rada] j.s.t. nie posiadają własnej reprezentacji. @page_break@

Brak unormowań prawnych doprowadził do zróżnicowania technik sporządzania i form tych dokumentów w poszczególnych j.s.t. Kształtowane są one najczęściej w sposób instynktowny, w oparciu o doświadczenia nabyte przez pracowników jeszcze w okresie działalności rad narodowych do 1990 r. Różnice w ich konstrukcji wynikają z nierównego poziomu umiejętności i doświadczenia pracowników, odmiennych oczekiwań szefów j.s.t., radnych, w tym szczególnie przewodniczących rad. Forma protokołów nawet w tych samych j.s.t. ewoluuje wraz ze zmianą osoby protokolanta, przewodniczącego rady itd.

Jeżeli przyjmiemy, że istotą działalności rady (sejmiku) jest tworzenie prawa lokalnego zgodnie z określonymi procedurami, instynktownie możemy przyjąć, że udokumentowania wymaga treść tego prawa oraz czy zachowano procedury przy jego uchwalaniu, aby nikt nie mógł podważyć jego legalności.

Podstawową funkcją protokołu jest, przede wszystkim, cel dowodowy – dokumentowanie treści oraz szeroko rozumianego trybu podejmowania uchwał (decyzji).

Fakt kolegialności organu jakim jest rada i społeczno-politycznego postrzegania swoich funkcji przez radnych powoduje, że organ ten w epoce cyfryzacji można metaforycznie określić mianem instytucji wirtualnej. Podmiot ten z chwilą zamknięcia sesji realnie przestaje istnieć. Realne są wyłącznie dokumenty, które zostały wytworzone na sesji. Zbiór tych dokumentów możemy określić wspólnym mianem protokołu.

Jeżeli protokół pełni (wyłącznie) funkcję faktograficzno-dokumentacyjną, nie wymaga i nie może być zatwierdzany przez radę w głosowaniu. Treść protokołu jest zależna od woli radnych ale wyłącznie poprzez ich zachowanie na protokołowanej sesji. Radni, nie mogą w głosowaniu (nawet jednogłośnie) decydować o wykreśleniu z protokołu zapisu dotyczącego zdarzenia, które miało miejsce, jeżeli przekłamywałoby to przebieg sesji, szczególnie w sposób mający wpływ na ważność podjętych czynności prawnych albo dokonaniu wpisu o zdarzeniu, które nie wystąpiło.

Powodem, dla którego protokół powinien być omawiany na forum rady np. na następnej sesji jest umożliwienie radnym zgłoszenia uwag i skonfrontowania ich na forum z innymi uczestnikami posiedzenia oraz ewentualne skorygowanie jego treści ale wyłącznie poprzez uzupełnienie braków bądź usunięcie błędów. W przypadku kwestii spornych należy zastosować tzw. prawo (radnego, grupy radnych) do zgłaszania zdań odrębnych, z ewentualnym ustosunkowaniem się do niego protokolanta oraz przewodniczącego rady.@page_break@

Odpowiedzialność za (nie)sporządzenie protokołu

Niestety nie jest możliwa jednoznaczna odpowiedź na pytanie, kto odpowiada za sporządzenie protokołu. O ile techniczną możliwość jego wytworzenia posiada wyłącznie organ wykonawczy j.s.t. w ramach obsługi administracyjnej sesji, o tyle nie jest jasne kto odpowiada za treść sporządzonego protokołu. Kwestia ta koniecznie powinna być uregulowana w statucie j.s.t. Przepisy (art. 19 ust. 2 u.s.g. art. 14 ust. 3 u.s.p. art. 20 ust. 3 u.s.w. ) nakładają na przewodniczącego obowiązek (wyłącznie) organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad, co nie oznacza bynajmniej, że to przewodniczący odpowiada za sporządzenie protokołu z sesji. Przewodniczący rady nie ma żadnych instrumentów kompetencyjnych (nie może wydawać poleceń pracownikom urzędu gminy) ani materialnych (nie może zlecać wykonania czynności osobom spoza urzędu czy starostwa). Przewodniczący rady ma prawo oczekiwać od organu wykonawczego podjęcia stosownych działań.

Termin sporządzenia protokołu

Nie ma terminu granicznego na sporządzenie protokołu. Tym samym brak jest terminu uniemożliwiającego dokonywanie w nim korekt. Najważniejszymi i jedynymi przepisami warunkującymi czas pracy nad protokołem są przepisy nakładające obowiązek przekazania podjętych uchwał (w ciągu 7 dni) odpowiednio do wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Jeżeli jednak po sporządzeniu protokołu wyjdą na jaw okoliczności świadczące o błędach bądź brakach protokołu, należy postąpić stosowanie do sytuacji, np. sporządzić odpowiednią, adekwatną dokumentację bez względu na wynikające z tego tytułu skutki prawne.

Nie każde posiedzenie rady musi być protokołowane

Jeżeli ustawodawca sesją nazwał oficjalne posiedzenia rady zwołane przez uprawnioną osobę w określonym trybie nasuwa się pytanie, czy rada może odbywać posiedzenia niebędące sesją?

Otóż nie wydaje się, aby członkom jakiegokolwiek organu kolegialnego można było zabronić spotkania się w określonym celu. Także w przypadku rady warto pokusić się o rozróżnienie oficjalnych, roboczych sesji zwoływanych i odbywanych z wszelkiego rodzaju przewidzianymi dla nich rygorami z posiedzeniami nieoficjalnymi, które nie muszą spełniać określonych wymogów, gdyż ich przedmiotem nie będą czynności, które w świetle prawa mogłyby zostać uznane za nielegalne.

Postawione w poprzednim akapicie teoretyczne pytanie nabiera więc wymiaru praktycznego. Zwoływanie posiedzenia rady, w „miejsce” sesji jest idealnym rozwiązaniem dla usankcjonowania odbywanych i (bezpodstawnie) nazywanych obecnie sesjami uroczystymi. Po prostu przewodniczący rady, zwołując radnych np. z okazji Święta Niepodległości na dzień 11 listopada, nie zwołuje sesji lecz zaprasza radnych na posiedzenie rady gminy bez konieczności ustalania porządku obrad, dostarczania materiałów, podpisywania listy, wypłacania diet itd. Również absencja radnego na posiedzeniu rady nie będzie wiązała się dla niego z żadnymi negatywnymi konsekwencjami, np. obniżeniem diety ryczałtowej.
Prawo do zwoływania posiedzeń rady, niebędących sesjami, może ale nie musi być legitymizowane w statucie.

Pisaliśmy o tym również:
Protokół z sesji samorządowej rady to nie stenogram


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 z późn. zm.)