Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest organem właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepisy szczególne mogą zmieniać tę kompetencję. Artykuł 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi domniemanie kompetencji organu wykonawczego.

Stopień skomplikowania spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną oraz zakres i różnorodność zadań wykonywanych przez gminy, która przekłada się na ilość prowadzonych spraw, z pewnością uzasadniają dopuszczenie możliwości przekazania kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych innym podmiotom. Z tego powodu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – jest to tak zwana dekoncentracja wewnętrzna, gdyż nie następuje przeniesienie kompetencji na inny organ, a wyłącznie upoważnienie indywidualne pracownika urzędu obsługującego organ administracji, który wydaje wówczas decyzję w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dopuszczają również możliwość przeniesienia kompetencji z organu wykonawczego gminy na inny podmiot, co skutkuje zmianą organu właściwego do załatwienia spraw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , czyli organy jednostek organizacyjnych gminy oraz innych podmiotów, z którymi gmina zawarła umowy w celu wykonywania zadań gminy, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Upoważnienie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym  powinno przybrać formę uchwały rady gminy. Przeniesienie kompetencji powoduje zmianę właściwości organu administracji publicznej, zatem taka uchwała ma generalny i abstrakcyjny charakter. Z tego powodu jest aktem prawa miejscowego, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w tym dzienniku (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27 maja 2009 r., nr NK.III-KN-0911-1-54/R/09, Dz. Urz. Woj. Opols. z 2009 r. Nr 39, poz. 723, LEX nr 512487).

Zakres kompetencji, które podlegają przeniesieniu zostały określony jako „załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej”. Pod tym pojęciem należy rozumieć załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach (art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Niedopuszczalne jest w związku z tym przeniesienie uchwałą kompetencji do załatwiania spraw, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Rada gminy nie może upoważnić do załatwiania tych spraw, w których np. podejmowane są jedynie czynności materialno-techniczne albo które kończą się wydaniem zaświadczenia lub postanowienia (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2009 r., nr NP/IV/0911/152/233/09, Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2009 r. Nr 146, poz. 2879).

Podmioty, którym mogą zostać przekazane kompetencje są ściśle określone. Należą do nich:
• organ wykonawczy jednostki pomocniczej – jednostki pomocnicze to sołectwa, dzielnice, osiedla lub inne jednostki ustanowione przez gminę. Każda jednostka pomocnicza działa przez swoje organy. Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), a w dzielnicy lub osiedlu zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Wobec braku uregulowań ustawy o samorządzie gminnym co do innych niż sołectwo, dzielnica i osiedle jednostek pomocniczych, rada gminy samodzielnie tworzy strukturę organów takiej jednostki w jej statucie. Zatem rada gminy może upoważnić, w zależności od tego jaka jest to jednostka pomocnicza, sołtysa, zarząd dzielnicy lub zarząd osiedla, albo organ innej jednostki pomocniczej, który w statucie tej jednostki został ustanowiony organem wykonawczym. Niedopuszczalne jest zatem upoważnienie organu uchwałodawczego (zebranie wiejskie, rada dzielnicy lub osiedla), przewodniczącego zarządu dzielnicy lub osiedla czy wskazanie w upoważnieniu całej jednostki pomocniczej (sołectwa, dzielnicy, osiedla itp.). Jeżeli w gminie zostały stworzone jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ) organ wykonawczy takiej jednostki niższego rzędu również może zostać upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych.
• organy jednostek organizacyjnych gmin – aby móc sprawnie wykonywać swoje zadania gmina może m. in. tworzyć jednostki organizacyjne w różnej formie organizacyjno-prawnej (jednostki i zakłady budżetowe, spółki prawa handlowego itd.). Rada gminy może upoważnić organ takiej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej. W tym przypadku ustawa o samorządzie gminnym  nie wskazuje charakteru upoważnianego organu. Istotne jest, by upoważnienie wskazywało organ, a nie jednostkę organizacyjną.
• organy innych podmiotów, z którymi gmina w celu wykonywania swoich zadań zawarła umowy – gmina może także zawierać umowy z innymi podmiotami, pozostającymi poza strukturą administracji publicznej, czyli z osobami fizycznymi, osobami prawnymi oraz jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, w tym z organizacjami pozarządowymi, którym może powierzyć wykonywanie zadań gminy. Z brzmienia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym  jednoznacznie wynika, że upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych może zostać przekazane jedynie organowi podmiotu, któremu powierzono wykonywanie zadań gminy, co tym samym oznacza, że niemożliwe jest upoważnienie osoby fizycznej. Uwagi poczynione wyżej odnośnie wskazania w upoważnieniu organu, a nie jednostki organizacyjnej, są aktualne i w tym przypadku.

Uchwała rady gminy powinna mieć charakter abstrakcyjny, zatem błędem (choć popełnianym dość często w praktyce) jest wskazanie w upoważnieniu osoby wymienionej z imienia i nazwiska. W przypadku przeniesienia kompetencji na inny organ należy wskazać w upoważnieniu organ, a nie osobę będącą piastunem tego organu. Skutkiem tego jest, że upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych będzie każdorazowo osoba pełniąca funkcje organu. Nieprawidłowe jest zatem także upoważnianie imiennie wskazanych pracowników jednostek organizacyjnych, niezależnie czy są to pracownicy urzędu gminy czy innych jednostek (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 grudnia 2008 r., nr NK-I-911/151/08, LEX nr 492760).

Niezwykle istotną kwestią w przypadku przeniesienia kompetencji na inny podmiot w drodze uchwały rady gminy jest określenie właściwości organu odwoławczego (organu II instancji). Przeniesienie kompetencji charakteryzuje się tym, że organ upoważniony wykonuje kompetencje we własnym imieniu. Przeniesienie kompetencji nie oznacza, że organem odwoławczym będzie organ, któremu te kompetencje zostały odebrane. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym od decyzji wydanej przez organ upoważniony na podstawie uchwały rady gminy służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Właściwość organu odwoławczego została zatem zachowana – tak, jakby decyzja była wydana przez organ gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiadają żadnych kompetencji do weryfikacji takiej decyzji.

Mimo, że organ upoważniony wydaje decyzje administracyjne we własnym imieniu, to powinien w treści decyzji powołać się na upoważnienie (uchwałę), aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, że została ona wydana przez uprawniony organ. W doktrynie został wyrażony pogląd, że brak takiego powołania się na upoważnienie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (tak M. Augustyniak, Status prawny jednostki pomocniczej gminy w sferze prawa publicznego, Przegląd Prawa Publicznego z 2008 r. nr 3 s. 41, LEX nr 83925/9). Trudno jednak się z tym zgodzić, gdyż decyzja została wydana przez uprawniony organ wykonujący swoje kompetencje. Brak powołania się na upoważnienie jest wadą decyzji, ale z pewnością nie jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto, organ upoważniony może udzielić dalszego pełnomocnictwa do załatwiania spraw w swoim imieniu pracownikowi jednostki organizacyjnej, którą kieruje, na podstawie art. 268a kpa (tak A. Szewc, Z problematyki art. 39 ustawy o samorządzie gminnym , Państwo i Prawo z 2004 r. nr 6, s. 55, LEX nr 43677/6; tak również np. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17 września 2003 r., sygn. II CKN 371/01, LEX nr 82278).

Jeżeli pismo wszczynające postępowanie zostanie wniesione do organu ustawowo umocowanego do wydawania decyzji administracyjnych, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wówczas powinien on przekazać to pismo organowi właściwemu, upoważnionemu przez radę gminy. Przekazanie pisma powinno nastąpić niezwłocznie w trybie określonym w art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , zatem w drodze postanowienia.



Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)