Bezpośrednim celem projektu jest kompleksowe unormowanie problematyki ochrony ludności, rozumianej jako wszelkie działania państwa - zarówno w czasie pokoju, jak i wojny. Ochrona ludności ma stanowić system zintegrowanej działalności organów i zasobów ochrony ludności w tym czasie.

Czytaj: MSWiA zmienia projekt ustawy o ochronie ludności oraz stanie klęski żywiołowej>>

Zdaniem Rady Legislacyjnej przy premierze, przepisy regulujące stany nadzwyczajne w państwie powinny przyjąć formę odrębnych ustaw, które można byłoby uznać za ustawy szczegółowe względem wiodącej ustawy o ochronie ludności. O ile ochronę ludności konsekwentnie będzie się traktowało w sposób bardzo szeroki, a przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo powszechne, jako wartość nadrzędną.

Z uwagi na fakt, że pojęcie „ochrony ludności” występuje już w ustawie z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, to należałoby w niej określić, że odbywać się to będzie na zasadach określonych w projektowanej ustawie.

Czytaj w LEX: Organizacja przez JST świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju >>>

Czytaj w LEX: Zadania JST w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny >>>

Wyrównywanie strat majątkowych

Skupiając uwagę na stanach nadzwyczajnych w państwie, zgodnie z art. 228 ust. 4 Konstytucji RP, ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Według projektodawców ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela ma zostać uchylona w części dotyczącej stanu klęski żywiołowej.

Po pierwsze, ma się to odbyć bez zmiany tytułu ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela. 

Po drugie, zachodzi pytanie o sens rozróżnienia, przez przyjęcie założenia, że państwo będzie wyrównywać straty wynikające tylko z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego. Wyrażona w art. 228 ust. 4 Konstytucji RP fakultatywność uchwalenia ustawy tego w dostatecznym stopniu nie uzasadnia.

Usuwanie skutków powodzi

Projekt zakłada uchylenie ustawy z 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, ale dalej pozostawia obowiązywanie ustaw wpadkowych, np.

Ustawy te wprowadziły mechanizmy pomocowe dla powodzian, bazujące na innych założeniach niż wyrównywanie strat.

Czytaj w LEX: Prawne możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego pomocy osobom poszkodowanym przez powódź i osuwiska >>>

- Niewątpliwie uchwalenie ustawy o ochronie ludności jest pożądane. Niemniej potrzeba jest holistycznego oglądu tej problematyki. Sprawa ochrony ludności nie może sprowadzić się do zamiany nazwy dotychczasowej obrony cywilnej i otoczenia jej pewnymi „dodatkami”. Nie może też sprowadzić się do uchwalenia jednej ustawy „strażackiej” - uważają eksperci Rady. I podkreślają, że sprawa ochrony ludności czy inaczej zapewnienie zbiorowego bezpieczeństwa obywateli albo szerzej: stworzenie systemu bezpieczeństwa powszechnego to z jednej strony podstawowy element zapewnienia szerokorozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z drugiej strony ochrona ludności niewątpliwie wykracza poza dział administracji rządowej: sprawy wewnętrzne. Sprawa ta wchodzi w zakres działania wielu organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także jest przedmiotem zainteresowania organizacji społecznych i pozarządowych. Dodać do tego trzeba, że szeroko rozumiane państwo funkcjonuje w dwóch podstawowych układach.

 

 

Czasowe normy nadzwyczajne

Rada zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach państwo na pewien niezbędny czas odstępuje od swoich konstytucyjnych zobowiązań w dziedzinie praw i wolności człowieka oraz wprowadza nadzwyczajne ograniczenia, zakazy i nakazy dla jednostek, bo zwykłe środki konstytucyjne okazały się niewystarczające dla usunięcia szczególnych zagrożeń, czyli takich, które nie występują na co dzień.

 - Stan nadzwyczajny z założenia ma bowiem trwać tylko tyle, ile jest niezbędne dla usunięcia szczególnych zagrożeń. Pod tym względem projekt nie tworzy tego rodzaju mechanizmu - twierdzi prof. dr  hab. Jarosław Dobkowski z Uniwersytetu Warmińsko Mazurskiego. I dodaje, że projekt też jest nastawiony na działanie państwa, jakby w czasie permanentnego kryzysu, zawłaszczając niejako system zarządzania kryzysowego na swoje potrzeby.

Ekspert podkreśla, że system zarządzania kryzysowego nie może funkcjonować jedynie w ramach systemu bezpieczeństwa ludności. Musi być platformą działania państwa w czasie kryzysu czy sytuacji kryzysowej, wywołanej też innymi zagrożeniami niż te, które mogą spowodować ostatecznie wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Musi być w takim samym stopniu użyteczny dla systemu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego, obok policji użyte mogą być oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP. Jeśli to okaże się niewystarczające, może zostać wprowadzony stan wyjątkowy. Analogicznie, system zarządzania kryzysowego jest także niezbędny dla funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej). Autorzy opinii zauważają, że nie jest założeniem projektodawców tworzenie odrębnych systemów, ale właśnie istnienie jednego zunifikowanego i kompleksowego układu, zapewniającego współdziałanie i koordynację wielu zróżnicowanych rzeczowo i przestrzenie podmiotów działania.

W opinii można przeczytać, że funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego wyłącznie w ramach ochrony ludności może spowodować, że w niedługim czasie powstaną odrębne systemy nakierowane na funkcjonowanie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym policji oraz obrony narodowej, w tym Sił Zbrojnych RP, a w ślad za tym będą tworzone przepisy odrębne, co końcowo przyniesie efekt odwrotny od zakładanego. - Specjalizacja wymaga koordynacji, a ogniwem łączącym więzi funkcjonalne spajające różne zainteresowane podmioty ma być właśnie wspólny, kompleksowy i zintegrowany system zarządzania kryzysowego - podkreśla prof. Dobkowski.

Jego zdaniem, nie dostrzega się też potencjału, jaki daje zespolenie administracji rządowej w województwie i w powiecie oraz zwierzchnictwo wojewody i starosty nad służbami, inspekcjami i strażami, tworząc na co dzień powiązania informacyjne, a w sytuacjach zagrożenia przeradzających się w uprawnienia kierownicze wojewodów i starostów

 Rada Legislacyjna uważa, że projektodawcy jakby też zapomnieli o ustrojowej roli wojewodów jako przedstawicieli rządu w terenie i wynikających z tego tytułu kompetencjach koordynacyjnych na obszarze województwa w sytuacjach zagrożenia i klęsk żywiołowych. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że w sytuacjach zagrożenia potrzebna jest centralizacja, wytwarzająca układy hierarchiczne zapewniające jednolitość kierownictwa, ale niejednokrotnie potrzebna jest także dekoncentracja zarządzania, bo wiele realnych problemów to kwestie miejscowe.

Rada stwierdza też, że potrzebne jest współdziałanie Sił Zbrojnych RP i administracji publicznej, w ramach tej ostatniej – administracji ogólnej i administracji specjalnej. - Projekt tworzy swój własny system, nie dostrzegając, że sam ma współtworzyć część większych systemów: bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej) oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tworzy ten system na nowo, mimo że jego zręby od dawna funkcjonują w porządku prawnym. Ma być „nowym otwarciem”, a nadal utrzymuje funkcjonowanie odrębnych rozwiązań, pochodzących jeszcze z początkowego okresu PRL, jak np. dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych - wskazują eksperci Rady.

Klęska żywiołowa to nie zawsze stan nadzwyczajny

Autorzy opinii zauważają, że projekt przy tym utożsamia pojęcie „klęski żywiołowej” wyłącznie z jednym ze stanów nadzwyczajnych w państwie, a  „stan klęski żywiołowej” i „czas klęski żywiołowej” to pojęcia odrębne. Klęska żywiołowa może, ale nie musi być zwalczana wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego. Projektodawcy zdają się nie dostrzegać, że ochrona ludności w sytuacjach dnia codziennego może być także realizowana przez wprowadzanie systemu dodatkowych ograniczeń, zakazów i nakazów, byle nie naruszających istoty praw i wolności człowieka i obywatela.
Wskazują dla przykładu, że przepisy porządkowe nie muszą mieć wyłącznie charakteru aktów prawa miejscowego. W niektórych krajach reakcją państwa na pandemię COVID-19 było wprowadzanie tzw. rozporządzeń policyjnych, zawierających adekwatne ograniczenia, zakazy i nakazy określonego zachowania się.

Rada uważa, że projekt powinien bazować na „klasycznych rozwiązaniach”, a instytucję stanów nadzwyczajnych traktować jako rozwiązanie wprowadzane ultima ratio, tak aby wyjątek nie urósł do miana zasady.

Mogą też być nakładane dodatkowe obowiązki, np. świadczeń osobistych lub świadczeń rzeczowych na rzecz ochrony ludności. Stany nadzwyczajne w państwie, podobnie jak stany wyższej konieczności muszą być w swych skutkach skierowane na jednostkę, odmiennie kształtując jej sytuację prawną, a nie wyłącznie odnosić się do funkcjonowania organów władzy publicznej.

Już w samej Konstytucji RP obok stanów nadzwyczajnych są wymienione pewne stany wyższej konieczności, bo czymże jest „zarządzenie powszechnej lub częściowej mobilizacji” z art. 136, powodujące militaryzację administracji i gospodarki, czy przede wszystkim „czas wojny” z art. 134 ust. 4 Konstytucji RP.

Stan wyższej konieczności a stan zagrożenia

- Egzekwowanie świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony Ojczyzny czy innych ograniczeń zakazów, nakazów stanowi realizację przepisów wydanych w wykonaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie przewidzianych w jej art. 228 ust. 3. Zakładane przez projektodawców sposoby podnoszenia gotowości podmiotów ochrony ludności są w tym zakresie niespójne, albowiem „stan pogotowia” nie może być uznany za jakikolwiek stan wyższej konieczności, ani tym bardziej stan nadzwyczajny w państwie - wskazuje Rada.

Jest to jedynie określony stan wewnętrznej organizacji państwa, w tym aparatu administracji publicznej. Za stan wyższej konieczności może być jedynie częściowo uznany „stan zagrożenia”. A jego skutkiem mogą być wprowadzone ograniczenia, zakazy i nakazy obejmujące podmioty ochrony ludności, a w tym nie tylko organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, ale również przedsiębiorstwa i organizacje pozarządowe, ale nie jednostki.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.