Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.) w art. 91 ust. 1 przyznawała wojewodom kompetencje do określenia programów ochrony powietrza. Z dniem 1 stycznia 2008 r., na mocy art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca), nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego, która m. in. przeniosła kompetencje do określenia programów ochrony środowiska na sejmik województwa. W związku z powyższą zmianą pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia oceny obowiązywania rozporządzeń wojewodów wydanych na podstawie art. 91 ust. 1 p.o.ś. przed jego nowelizacją.
Ocenę obowiązywania aktów wykonawczych, w tym aktów prawa miejscowego, w przypadku zmiany upoważnienia do ich wydania, zawiera § 32 ust. 2 i 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: ZTP). Zgodnie z § 32 ust. 2 ZTP: jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Wyjątek od zasady utraty mocy przez akt wykonawczy jest zawarty w ust. 3 o brzmieniu: jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą. Odesłanie zawarte w § 143 ZTP nakazuje stosowanie § 32 ZTP także do aktów prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności należy jednak rozstrzygnąć, czy do przedmiotowych rozporządzeń wojewodów w sprawie programów ochrony środowiska, można stosować § 32 w zw. z § 143 ZTP. Konieczne jest więc wyjaśnienie:
- czy akty te są aktami prawa miejscowego, do których można zastosować odesłanie zawarte w § 143 ZTP,
- jeżeli tak, to czy są one aktami wykonawczymi, do których można zastosować § 32 ZTP,
- jeżeli tak, to jaki wpływ na ich obowiązywanie ma zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego.
Nie ulega wątpliwości, że wojewoda, jako terenowy organ administracji rządowej, posiada kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego (przed dniem 15 listopada 2008 r. kompetencja ta wynikała z art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w zw. z art. 94 Konstytucji RP). Na pytanie, czy rozporządzenia wojewodów w sprawie określenia programów ochrony powietrza są aktami prawa miejscowego, należy odpowiedzieć twierdząco. Wynika to z wyraźnego zapisu art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który brzmi: w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Przesądza to jednocześnie o konieczności zastosowania § 143 ZTP do przedmiotowych aktów.
Jednakże wykładnia przepisów ZTP upoważnia do przyjęcia, iż pojęcie „akty prawa miejscowego” w rozumieniu § 142 ZTP należy traktować szeroko i obejmuje ono wszystkie akty wydawane przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, a więc nie tylko akty generalne i abstrakcyjne o charakterze powszechnie obowiązującym (w tym akty wprost nazwane przez ustawodawcę jako akty prawa miejscowego), ale także inne akty wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. W konsekwencji, § 32 ZTP należy stosować do obu tych kategorii aktów. Gdyby zatem nawet przyjąć, że przedmiotowe rozporządzenia wojewodów nie miały charakteru aktów powszechnie obowiązujących, pomimo określenia ich przez ustawodawcę jako akty prawa miejscowego (art. 84 ust. 1 p.o.ś.), to i tak należałoby przyjąć, że są to akty wykonawcze, do których należy stosować reguły wynikające z § 32 ZTP. Reasumując, zakresem § 142 ZTP objęte są wszystkie akty wykonawcze wydane przez upoważnione organy.
Przystępując zatem do oceny obowiązywania rozporządzeń wojewodów w świetle § 32 ZTP należy rozpocząć od rozpatrzenia wyjątku zawartego w ust. 3. Niewątpliwie, wskutek nowelizacji art. 91 p.o.ś. nastąpiła zmiana organu upoważnionego do wydawania aktów określających programy ochrony powietrza, jednak taka zmiana treści przepisu upoważniającego nie powoduje utraty mocy aktów wykonawczych.
§ 32 ust. 2 ZTP stanowi, że akt wykonawczy traci moc w przypadku takiej zmiany treści upoważnienia do wydania aktu wykonawczego, która powoduje zmianę:
- rodzaju aktu wykonawczego, bądź
- zakresu spraw przekazanych do uregulowania, bądź
- wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego.
W przypadku zmiany art. 91 p.o.ś. możemy mówić tylko o pierwszej sytuacji, gdyż nie zaszła zmiana ani zakresu, ani wytycznych. Obecnie sejmik województwa określa programy ochrony powietrza „w drodze uchwały”, a przed wejściem w życie ustawy zmieniającej – wojewoda „w drodze rozporządzenia”. Wobec powyższego, zestawienie tych dwóch nazw rodzajów aktów wskazuje, że nastąpiła zmiana rodzaju aktu wykonawczego. W tej sytuacji uznać należy, że nastąpiła taka zmiana upoważnienia, w postaci zmiany rodzaju aktu wykonawczego, wskutek której dotychczasowe akty wykonawcze utraciły moc.
Wobec braku przepisu przejściowego w ustawie zmieniającej (analogicznego chociażby do art. 172 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który utrzymałby w mocy rozporządzenia wojewodów określające programy ochrony środowiska, należy uznać, że ich uchylenie nastąpiło w dniu wejścia w życie art. 19 ustawy zmieniającej, a więc z dniem 1 stycznia 2008 r.
Podsumowując, rozporządzenia wojewodów określające programy ochrony powietrza, wydane na podstawie art. 91 p.o.ś., utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2008 r. na skutek zmiany tego przepisu przez art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.).