Prezydent miasta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia jednej z działek, nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, jak również nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego .

Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej wojewoda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygniecie stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego . Zdaniem wojewody organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że wnioskujący o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie tylko prowadzi postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, ale w tym postępowaniu Sąd wydał postanowienie o zabezpieczeniu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przez wpisanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Wojewoda stwierdził, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu, oraz że dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Ponadto wojewoda stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

WSA uchylił na skutek skargi spółki postanowienie wojewody, wydane w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę.
NSA rozpatrując skargę kasacyjną uznał, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego , polegającego na przyjęciu, że w sprawie nie mogło wystąpić zagadnienie wstępne związane z uprawnieniem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

NSA podkreślił, iż ustawodawca wymaga, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, zbiorczo w Prawie budowlanym określane jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wystarczy wskazać, że w art. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w uproszczony sposób, mianowicie poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ). Uproszczenie to nie idzie jednak tak daleko, aby wyłączona była możliwość kwestionowania tego oświadczenia. W orzecznictwie taką możliwość się dopuszcza. NSA podkreślił, iż posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując przesłanką tą jest posiadanie przez niego jednego z praw, którego posiadanie w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest uznawane za posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie istnienia tej przesłanki jest jednym z zagadnień, które winien ocenić organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z reguły ocena tego zagadnienia nie nastręcza nadmiernych trudności. Wystarczy zbadać, czy wskazany w oświadczeniu tytuł prawny odpowiada kryteriom określonym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego . Niekiedy jednak kwestia ta jest bardziej złożona, w szczególności wówczas, gdy tytuł prawny, na który powołuje się inwestor jest kwestionowany. Wówczas rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego . Co do zasady nie jest więc wykluczone, że w razie kwestionowania wskazanego przez inwestora w złożonym przez niego oświadczeniu tytułu prawnego, z którego ma wynikać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

NSA podkreślił, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Zdaniem NSA uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 124, z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Domniemanie, o którym mowa, jest bowiem domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia, a nie tylko w jakimś szczególnym postępowaniu. Zatem również organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może, gdy taka kwestia jest podnoszona, spowodować, właśnie poprzez stosowanie konstrukcji zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego przez kompetentny sąd. Nawiązując do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)