Powiaty i gminy utworzą wspólnie związek powiatowo-gminny

Nowe przepisy umożliwiają powiatom i gminom tworzenie związków powiatowo-gminnych. Wprowadzone przez nowelizację zmiany objęły łącznie 45 ustaw dotyczących ustroju i zadań jednostek samorządu terytorialnego.

Omówienie zmian w prawie pochodzi z programu LEX dla Samorządu Terytorialnego.


W Dzienniku Ustaw z dnia 28 lipca 2015 r. opublikowana została ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045). Ustawa wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. z wyjątkiem przepisu art. 57 (zakazującego zmieniania górnych stawek w podatkach i opłatach lokalnych w 2015 r.), który wszedł w życie z dniem 29 lipca 2015 r. oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska i przyrody (m.in. przepisów dotyczących usuwania drzew i krzewów), które weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.

Podstawowym celem ustawy jest poprawienie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Szczegółowe cele nowelizacji ująć można w sześciu grupach: (1) Zwiększenie samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego; (2) Ułatwienie współpracy jednostek samorządu terytorialnego; (3) Zwiększenie zachęt do dobrowolnego łączenia jednostek samorządu terytorialnego; (4) Zmiany w przepisach ustawy o podatku od spadków i darowizn, ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz ustawy o podatku leśnym; (5) Zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony zadrzewień i terenów zieleni; (6) Zmiany o charakterze deregulacyjnym i doprecyzowującym w przepisach materialnego prawa administracyjnego normującego zadania samorządu terytorialnego. Analizowany akt prawny wprowadza zmiany do 45 ustaw.

W wyniku nowelizacji istotne zmiany wprowadzono do samorządowych ustaw ustrojowych. Obejmują one m.in. następujące zmiany:
- zmianę przepisu art. 4e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), dotyczącego instytucji pełnomocnika ds. utworzenia gminy; nowe przepisy wprowadzają instytucję pełnomocnika do spraw połączenia gmin, którego zadaniem do czasu połączenia gmin będzie (podobnie jak pełnomocnika ds. utworzenia gminy) przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych, w tym przygotowanie projektu uchwały budżetowej gminy w trybie i na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych;
- wprowadzenie do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.) instytucji pełnomocnika do spraw połączenia powiatów lub utworzenia nowego powiatu; do zadań pełnomocnika należeć będzie przygotowanie organizacyjne i prawne powiatu do wykonywania zadań publicznych, w tym przygotowanie projektu uchwały budżetowej powiatu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych;
- uregulowanie problemu następstwa prawnego gmin oraz powiatów powstałych w wyniku połączenia gmin lub powiatów; zgodnie z nowymi przepisami jednostka powstała w wyniku połączenia dwóch (lub więcej) innych jednostek jest ich prawnym następcą, wchodząc w ich prawa i obowiązki, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych; ponadto organy nowej jednostki stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych;
- wprowadzenie zasady obowiązywania uchwalonych dotychczas aktów prawa miejscowego na terytorium gminy albo powiatu powstałych w wyniku połączenia; akty prawa miejscowego obowiązywać będą na obszarze działania organów, które je ustanowiły, do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ nowej jednostki, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia połączenia;
- wprowadzenie możliwości zapewnienia przez gminę wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, gminnym instytucjom kultury oraz innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego); zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie; w przypadku przekazania obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości są one przekazywane w całości; w celu wspólnej obsługi może być tworzony związek międzygminny; wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego;
- wprowadzenie możliwości zapewnienia przez powiat oraz województwo, analogicznie jak w przypadku samorządu gminnego, wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej;
- wprowadzenie podstawy prawnej tworzenia przez gminy i powiaty związków powiatowo-gminnych; jednostki tworzące związek będą mogły przekazywać do realizacji na rzecz związku określone w statucie zadania publiczne; możliwe będzie nie tylko tworzenie nowych związków powiatowo-gminnych, lecz również przystępowanie gmin do związków powiatów oraz powiatów do związków gminnych, co będzie niosło ze sobą ich przekształcanie w związki powiatowo-gminne;
- wprowadzenie zasad zmiany statutu związku międzygminnego oraz procedury jego likwidacji.

Nowe przepisy wprowadzają również zmiany w innych aktach prawnych, związanych ściśle z realizacją zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in.:
- w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) wskazano, że kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej (zmiany stanowią konsekwencję zmian wprowadzonych w ustawach ustrojowych);
- w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356, ze zm.) zrezygnowano z obowiązku opiniowania przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych wniosków o wydanie zezwoleń jednorazowych oraz tzw. zezwoleń cateringowych (wydawanych na okres do dwóch lat przedsiębiorcom, których działalność polega na organizacji przyjęć); zmodyfikowano także system uiszczania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych;
- w ustawie z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 86, ze zm.) m.in. wskazano, że przepisy o nieodpłatnym zniesieniu współwłasności stosuje się odpowiednio do nieodpłatnego (1) nabycia własności rzeczy wspólnej (wspólnego prawa majątkowego) albo jej części przez niektórych dotychczasowych współwłaścicieli na dalszą współwłasność oraz (2) wyodrębnienia własności lokali na rzecz niektórych lub wszystkich współwłaścicieli; uzupełniono także katalog czynności, z tytułu których notariusz jest płatnikiem podatku o umowy nieodpłatnego ustanowienia służebności i użytkowania;
- w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.) m.in. dodano przeliczniki dla niektórych gruntów oraz zmodyfikowano zasady płatności podatku rolnego;
- w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) określono m.in. zasady opodatkowania współwłasności garażu (w takim przypadku obowiązek podatkowy ciążył będzie na współwłaścicielach w zakresie odpowiadającym ich udziałowi w prawie własności), wprowadzono nowe zasady płatności podatku od nieruchomości oraz wprowadzono fakultatywność poboru przez gminy opłat lokalnych: targowej, miejscowej i uzdrowiskowej;
- w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.) m.in. doprecyzowano okres naliczania kar pieniężnych z tytułu opóźnienia złożenia sprawozdania przez podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podmioty prowadzące punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz gminne jednostki organizacyjne - kary będą mogły być naliczane maksymalnie za nie więcej niż 365 dni opóźnienia; podobnie uregulowano sposób naliczania kar nakładanych na podmioty prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych;
- w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.) wskazano wprost, że wpływy z tytułu opłat za usuwanie drzew i krzewów oraz kar, o których mowa w art. 88 ustawy o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy, z wyjątkiem wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią odpowiednio w całości dochód budżetu powiatu oraz nakładanych przez marszałka województwa, które stanowią w 35% przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i w 65% - wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej;
- w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.) wprowadzono możliwość utworzenia przez gminę jednostki organizacyjnej pomocy społecznej przez połączenia jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (w sytuacji, gdy połączenie obejmie ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działać będą w ramach tego ośrodka); zgodnie z nowymi przepisami również powiat będzie mógł utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej działających na jego obszarze (jeżeli połączenie obejmie powiatowe centrum pomocy rodzinie, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działać będą w ramach tego centrum); podobną możliwość wprowadzono również w odniesieniu do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej tworzonych przez samorząd województwa;
- w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.) m.in. obniżona została wysokość stawek opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz wysokość wymierzanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kar administracyjnych za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, bez zgody posiadacza nieruchomości oraz za zniszczenie drzewa lub krzewu lub uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; administracyjną karę pieniężną za usunięcie lub zniszczenie drzewa ustalono na poziomie dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (dotychczas była to wysokość trzykrotnej opłaty), natomiast karę za uszkodzenie drzewa ustalono na poziomie opłaty za usunięcie drzewa, pomnożonej przez 0,6;
- w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 332) wprowadzono możliwość łączenia przez gminy placówki wsparcia dziennego lub innego gminnego podmiotu wyznaczonego do pracy z rodziną z instytucjami utworzonymi na podstawie ustawy o pomocy społecznej; podobnie powiat i samorząd województwa będą mogli połączyć prowadzone przez siebie formy instytucjonalnej pieczy zastępczej z jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej.


Ustawa wprowadza zmiany także w innych ustawach (zmiany te mają przede wszystkim charakter dostosowujący, m.in. uwzględniają wprowadzenie do porządku prawnego związków powiatowo-gminnych). Zawiera również przepisy przejściowe, dotyczące stosowania niektórych zmienionych przez nowelizację regulacji prawnych.