Wzorując się na przedstawionym wyżej sposobie interpretacji pojęcia „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”, należy uznać, że praktyka organów administracji powinna być jednolita w odniesieniu do wszystkich prac budowlanych, których wykonanie może wywołać skutek w postaci trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości bez względu na to, czy ich wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia właściwemu organowi na budowy na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego , czy też jest ono wolne od dopełnienia wymagań o charakterze administracyjnym. W związku z tym również w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych do przyjęcia wystąpienia podstaw trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości nie jest konieczne rzeczywiste wykonanie określonych robót, ale uznanie przez uprawnione do tego organy, że ich wykonanie może nastąpić jedynie na podstawie zgłoszenia i nie ma podstaw do wniesienia na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z postanowieniami tego ostatniego przepisu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić dopiero po upływie 30 dni, jeżeli uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu. W praktyce może rodzić to wątpliwości związane z ustaleniem, czy zgłoszenie może być uznane za skutecznie dokonane dopiero po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, czy też z dniem jego dokonania, jeżeli organ stwierdził, że nie ma podstaw do wniesienia sprzeciwu (okoliczność ta może być szczególnie istotna w przypadkach, gdy zgłoszenie zostało dokonane na przełomie lat kalendarzowych).

Rozwiązania tego problemu niewątpliwie należy poszukiwać w charakterze prawnym zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Poglądy w tym zakresie nie są jednolite, część przedstawicieli doktryny przyjmuje, że zgłoszenie robót budowlanych wszczyna postępowanie, które kończy się bądź milczeniem organu, bądź wniesieniem sprzeciwu (np. E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 4, s. 50), inni natomiast stwierdzają, że zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego (A. Plucińska-Filipowicz, Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest, „Rzeczpospolita” z 24 czerwca 2008 r.). Wydaje się jednak, że najwłaściwsze stanowisko w tym zakresie prezentuje J. Borkowski uznający, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych wszczyna postępowanie wówczas, gdy zdaniem organu zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu, natomiast jeżeli one nie występują, to do wszczęcia postępowania w ogóle nie dochodzi (J. Borkowski, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, z. 2, poz. 15).

W związku z tym, jeżeli przyjęlibyśmy założenie, że w sytuacjach, w których zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo i nie zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu, to nie doszło do wszczęcia postępowania. W takim przypadku zgłoszenie miałoby charakter czynności materialno-technicznej wywołującej skutek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa. Stosując zatem dozwoloną analogię do aktów administracyjnych (B. Majchrzak, Proces zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 92–93), trzeba przyjąć, że zgłoszenie robót budowlanych, w sytuacjach gdy brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu, jest czynnością o charakterze deklaratoryjnym, nietworzącą nowego porządku prawnego, ale jedynie potwierdzającą, że wykonanie określonych czynności zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nastąpi po dokonaniu zgłoszenia. Taki charakter zgłoszenia robót budowlanych potwierdzają również poglądy zaprezentowane w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że „Organ nie ma obowiązku wyczekiwania 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego , których upływ oznaczałby milczącą aprobatę organu dla zgłoszonej inicjatywy, uprawniającą do rozpoczęcia robót budowlanych. Wcześniejsze zajęcie stanowiska przez właściwy organ uprawnia inwestora do rozpoczęcia realizacji zgłoszonej inwestycji” (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Lu 217/99, niepublikowany; podobnie również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., VII SA/Wa 990/05, Lex nr 201383). Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane również w literaturze przedmiotu, w której przyjmuje się, że organ administracji może wyrazić zgodę na rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu (Z. Leoński, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 253). Dlatego też za J. Borkowskim należy uznać, że w przypadku dokonania zgłoszenia prawo do realizacji inwestycji konkretyzuje się bez wydawania decyzji lub postanowienia, a inwestor nabywa prawo do realizacji inwestycji z mocy samego prawa, jeżeli właściwy organ nie wniósł w terminie sprzeciwu (J. Borkowski, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. …).


W związku z tym w przypadku ustalania wystąpienia trwałej zmiany korzystania z nieruchomości istotnej z punktu widzenia stawek opłat z tytułu użytkowania wieczystego należy przyjąć, że zmiany takie będzie wywoływać samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (analogicznie jak w przypadku pozwolenia na budowę), jeżeli uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu, a nie dopiero upływ terminu do wniesienia sprzeciwu. Jak wynika bowiem z powyższych uwag, zgłoszenie budowlane wywołuje skutki bezpośrednio z mocy prawa i organ administracji może zająć stanowisko w sprawie przez „milczenie”, a zatem w przeciwieństwie do tych przypadków, gdzie przeprowadzenie robót budowlanych mających wpływ na sposób korzystania z nieruchomości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości będzie występowała nie w chwili uostatecznienia się pozwolenia, ale z chwilą dokonania zgłoszenia deklarującego zamiar wykonania określonych robót.

Skoro bowiem wywołuje ono skutek prawny bezpośrednio z mocy prawa, to w gruncie rzeczy jest to czynność deklaratoryjna, której skutek następuje od momentu samego zgłoszenia, nawet jeżeli art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wymaga powstrzymania się przez inwestora z rozpoczęciem prac na okres 30 dni. Dlatego też z punktu widzenia postępowania w sprawie zmiany stawek opłat z tytułu użytkowania wieczystego należy przyjąć, że jeżeli zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo, a organ administracji nie wniósł sprzeciwu, to skutek prawny w postaci trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następuje z dniem dokonania zgłoszenia, a nie z dniem upływu terminu do wniesienia sprzeciwu. W związku z tym, jeżeli zgłoszenie zamiaru wykonania określonych w nim prac budowlanych mogących w sposób trwały wpłynąć na sposób korzystania z nieruchomości zostało dokonane i w tym samym roku użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o zmianę stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z postanowieniami art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego , poczynając od 1 stycznia roku następnego, stawka opłaty powinna zostać zmieniona, jeżeli w toku prowadzonego postępowania zostanie potwierdzona trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Oczywiście w toku postępowania wyjaśniającego oprócz zagadnień związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub prawidłowości dokonania zgłoszenia robót budowlanych przedmiotem oceny organu administracji powinny być również kwestie o charakterze faktycznym związane z ustaleniem, czy dokonana zmiana sposobu korzystania z nieruchomości wiąże się z koniecznością zmiany stawki opłaty. Efektu takiego nie wywoła np. zmiana rodzaju wykonywanej na nieruchomości działalności gospodarczej. Jeżeli jednak trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości zostanie potwierdzona, to zmiana stawki procentowej opłaty będzie musiała nastąpić nawet wówczas, gdy do końca roku, w którym został złożony wniosek o zmianę stawki opłaty, nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Jak wynika bowiem z powyższych uwag, jeżeli sprzeciw nie został wniesiony, to zgłoszenie wywołuje skutki wynikające z mocy prawa, poczynając od dnia dokonania zgłoszenia, gdyż – jak trafnie zauważa J. Borkowski w przywołanych wyżej poglądach – w takich przypadkach nie można mówić o prowadzeniu postępowania w sprawie administracyjnej.

Krzysztof Gruszecki

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Podstawy prawne zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (cz.1)