NIK przypomina, że polityka przestrzenna gminy powinna się opierać na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Studium), które jest uchwalane obligatoryjnie, obejmuje obszar całej gminy. Władze wskazują w nim tereny przeznaczone pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej – dróg, mostów, sieci energetycznych i telekomunikacyjnych o charakterze usługowym oraz wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także obszary rolne i chronione.

Prawnym narzędziem realizacji tych założeń mają być, spójne ze Studium, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (mpzp), co ma gwarantować trwałość przyjętych kierunków rozwoju gminy wypracowanych z udziałem lokalnej społeczności. Problem w tym, że sporządzanie tych dokumentów nie jest obowiązkowe i trwa nawet kilka lat. By zrealizować inwestycję tam gdzie ich nie ma, wystarczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ). Przy czym WZ nie musi być zgodna ze studium.

Czytaj w LEX: Czynności podejmowane przed sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego >

Skutek jest taki, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są uaktualniane nawet przez dekady, plany miejscowe pokrywają mniej niż 1/3 kraju, a podstawową rolę w procesie gospodarowania przestrzenią pełnią w gminach decyzje o warunkach zabudowy wydawane nawet dla pojedynczych działek. Sprzyja to inwestorom, jednak brak ustawowego powiązania decyzji WZ z ustaleniami Studium, może umożliwić np. budowę całych osiedli mieszkaniowych na terenach bez dostępu do kanalizacji, dróg i komunikacji publicznej, generując koszty jakie gminy będą musiały ponieść w przyszłości, by zapewnić mieszkańcom dostęp do tych podstawowych usług.

Chaos przestrzenny generuje rocznie, wg wyliczeń Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, ponad 83 mld zł strat.

Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała planowanie przestrzenne w siedemnastu urzędach gmin w 8 województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, wielkopolskim i zachodnio-pomorskim. Okres objęty kontrolą to lata 2019 r. – 2022 r. (I kwartał). Oto najważniejsze wnioski.

 

Nadmiar terenów pod zabudowę

Z danych GUS wynika, że na koniec 2021 r. niemal wszystkie gminy w Polsce miały uchwalone Studia (na sześć, które tego nie zrobiły, cztery były w trakcie przygotowywania dokumentu). Jednak i w tym przypadku ilość nie przekładała się na jakość. Z obowiązujących w tym czasie Studiów wynikało, że powierzchnia wskazanych w nich terenów pod zabudowę mieszkaniową (jedno i wielorodzinną) wynosiła w sumie ponad 6 mln ha, a więc zajmowała ok. 19% powierzchni całkowitej Polski. Jak wyliczył Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na takim obszarze mogłoby zamieszkać nawet 200 mln osób, podczas gdy liczba ludności Polski wynosi zaledwie 38 mln.

Czytaj w LEX: Sporządzenie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego >

Skąd ten nadmiar terenów pod zabudowę? Przede wszystkim z nieaktualizowanych dokumentów planistycznych, co oznacza, że tereny przeznaczone pod zabudowę nie są bilansowane. Zgodnie z przepisami, decyzja o sposobie zagospodarowania przestrzennego gminy, powinna być podejmowana na podstawie Studium weryfikowanego przynajmniej raz na kadencję lokalnych władz. Z kontroli wynika jednak, że niektóre gminy prowadziły swoją politykę przestrzenną na podstawie Studiów sporządzonych ponad 20 lat temu w oparciu o nieobowiązującą już ustawę o zagospodarowaniu z 1994 r. Tam, gdzie Studia były weryfikowane, aktualizacje dotyczyły najczęściej niewielkich obszarów, choć zmiany zachodzące na terenie i w otoczeniu skontrolowanych gmin wskazywały na konieczność uaktualnienia dokumentów w całości.

Tylko w dwóch gminach, na 10 w których wprowadzono zmiany w obowiązujących Studiach, zakres dokonanych zmian dotyczył całości dokumentu. W pozostałych większość aktualizacji była wynikiem potrzeb indywidualnych inwestorów i dotyczyła niewielkich obszarów gmin. W Stalowej Woli – uchwalone w 2005 r. Studium było aktualizowane 19 razy na wniosek właścicieli nieruchomości i to tylko w odniesieniu do interesujących ich fragmentów dokumentu. Z kolei w Swarzędzu – Studium uchwalone w 2011 r. zostało zmienione dopiero dziesięć lat później na wniosek właścicieli gruntów, które miały być przeznaczone m.in. pod działalność produkcyjną.

Czytaj w LEX: Procedura związana z uzgadnianiem i opiniowaniem projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego >

Weryfikacja Studium przeprowadzana na podstawie analiz i bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę pozwala ustalić realne możliwości gminy i rzeczywiste lokalne potrzeby, nie tylko w kwestii zabudowy mieszkaniowej, ale także usługowej czy przemysłowej. I to właśnie na tej podstawie, lokalne władze powinny decydować o zwiększaniu lub ograniczaniu w Studium nowych powierzchni przeznaczonych pod taką zabudowę. Tymczasem spośród 17 skontrolowanych gmin pięć nie przeprowadziło w badanych przez NIK okresie żadnego bilansu terenów pod zabudowę (Lubicz, Inowrocław, Pabianice, Piaseczno i Pruszków), a w dwóch (Piotrków Trybunalski i Swarzędz) został przygotowany nierzetelnie.

W opinii NIK, zarządzanie przestrzenią głównie w reakcji na bieżące potrzeby inwestorów, bez uwzględnienia wyników bilansu terenów pod zabudowę, pozbawia gminy skutecznych narzędzi kształtowania przestrzeni, dzięki którym mogą zapewnić mieszkańcom zachowanie ładu przestrzennego w gminie i jej zrównoważony rozwój.

Zobacz procedurę w LEX: Doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa projektu studium po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie sporządzenia lub zmiany studium >

 

Mniej niż 1/3 kraju w planach miejscowych

Studium określa jednak tylko kierunki rozwoju przestrzennego gminy, dopiero plany miejscowe wskazują warunki zabudowy i regulują sposób zagospodarowania nieruchomości. Dane GUS pokazują jednak, że po blisko 20 latach od zmiany systemu planowania przestrzennego w Polsce mpzp obejmują mniej niż 1/3 powierzchni kraju. W 2019 r. było to 31,2%, a w 2021 r. –31,7%, co oznacza wzrost jedynie o 0,5 p.p.

Na koniec 2021 r. tylko 24% gmin w kraju miało wskaźnik pokrycia ich powierzchni planami miejscowymi wynoszący od 90% do 100%. Trzeba jednak zastrzec, że większość tych planów sporządzono na podstawie nieaktualnych przepisów, co nie gwarantowało aktualności mpzp i wymagało przeprowadzenia zmian. Spośród skontrolowanych 17 gmin taki wskaźnik miało 5, czyli także niecałe 30%. W pozostałych do kształtowania przestrzeni dochodziło na podstawie decyzji WZ.

Czytaj w LEX: Kompetencje izb rolniczych w zakresie opiniowania a błędy w procesie uchwalania mpzp oraz procedury przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne >

Nie bez znaczenia dla ograniczenia wpływu planów miejscowych na kształtowanie polityki przestrzennej skontrolowanych gminy, miał również długotrwały proces sporządzania tych dokumentów wynoszący nawet ponad 4 lata. Uchwalone po tak długim czasie plany miejscowe mogły więc nie uwzględniać wszystkich zmian, które wystąpiły w tym okresie w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a tym samym w chwili zatwierdzania mogły być częściowo nieaktualne.

Czytaj w LEX: Elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – charakterystyka i wzajemne relacje >>

Wyniki kontroli wskazują również na znaczne rozdrobnienie planów miejscowych w gminach. Średnia powierzchnia mp

zp - uchwalonych bądź zmienionych na terenach skontrolowanych gmin - kształtowała się na poziomie od 2 do ok. 30 ha, a zatem ich zasięg, w przypadku najmniejszych mpzp, nie był większy niż zasięg oddziaływania decyzji WZ. Jedynie w pięciu skontrolowanych gminach, wystąpiły pojedyncze plany miejscowe (uchwalane lub zmieniane) o większej powierzchni - od 100 ha do 996 ha.

Czytaj w LEX: Elektrownie wiatrowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – problemy praktyczne >>

NIK zwraca przy tym uwagę na to, że duża liczba planów miejscowych (60), które gminy przygotowywały w trakcie trwania kontroli, nie przekładała się bezpośrednio na zwiększenie ich powierzchni objętej mpzp. Wynikało to z faktu, że większość projektowanych planów miejscowych była zmianą bądź aktualizacją obowiązujących już dokumentów planistycznych.

Czytaj w LEX: Odszkodowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego - nowe zasady >

 

Planowanie bez planowania, czyli masowe wydawanie WZ

W sytuacji, gdy inwestycja ma powstać na terenie nieobjętym planem miejscowym, urzędy wydają decyzje o warunkach zabudowy (WZ), które wg prawa nie muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To dlatego, że wydanie decyzji WZ jest uzależnione nie od polityki przestrzennej gminy określonej w Studium, a przede wszystkim od tego czy nowa inwestycja jest zgodna z tzw. zasadami dobrego sąsiedztwa – czy jest dostosowana do istniejącej już zabudowy, zarówno jeśli chodzi o jej przeznaczenie, jak i architekturę. Miało to zagwarantować harmonijne i spójne ukształtowanie przestrzeni, jednak skoro decyzja o warunkach zabudowy nie musi być powiązana ze Studium, może umożliwić np. budowę mieszkań tam, gdzie gmina planowała tereny zielone.

Czytaj w LEX: Czy decyzja o warunkach zabudowy może określać lokalizację zjazdu? >

W okresie 2019-2022 (I kwartał) skontrolowane gminy wydały w sumie 1664 decyzji WZ dla nowych inwestycji mieszkaniowych, z tego ponad 36% dotyczyło terenów, które w Studium nie były przeznaczone pod taką zabudowę. W gminach, których powierzchnia tylko w niewielkim stopniu była objęta planami miejscowymi (od 10% do 30%) takich decyzji wydawano ponad 88%.

Zobacz procedurę w LEX: Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby >

Czytaj też: "Wrzutka" do ustawy wiatrakowej - warunki zabudowy będą zawieszane nawet na... dwa lata >

Mimo że kontrola nie wykazała naruszenia zasad i trybu opracowywania decyzji WZ, Izba negatywnie ocenia działania gmin, dla których decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stały się podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią. Zdaniem samych gmin ten instrument pozwala jednak na większą swobodę w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu terenu na poszczególne inwestycje i formy działalności. Nie bez znaczenia jest także niski koszt wydania decyzji, możliwość jej zmiany albo cesji na inny podmiot, a także bezterminowość. Z kolei wadą jest, zdaniem samorządowców, brak możliwości odmowy wydania decyzji WZ w przypadku, kiedy inwestor spełnia wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zobacz linię orzeczniczą: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki >

 

Opłaty planistyczne mogły wspomóc budżety gmin – gdyby były naliczane

Objęcie poszczególnych terenów planami miejscowymi nie tylko zapewnia gminie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ma również swój wymiar finansowy. W badanym okresie opłaty pobierane przez skontrolowane gminy w związku z obowiązującymi mpzp nie rekompensowały wydatków poniesionych w związku z ich realizacją, choćby budowy niezbędnych dróg czy mostów. To dlatego, że gminy w niewystarczający sposób naliczały i egzekwowały opłaty planistyczne i adiacenckie.

Czytaj w LEX: Renta planistyczna i opłata adiacencka w świetle najnowszego orzecznictwa >>

 

Szansa na zmianę sytuacji?

NIK przeprowadziła kontrolę w gminach w czasie, w którym trwały prace nad projektem nowelizacji ustawy dotyczącej systemu planowania przestrzennego w Polsce. Ostatecznie rząd przyjął projekt na początku marca, teraz nowelizacja trafi do parlamentu. Izba podkreśla, że jej zapisy są spójne z wnioskami, które NIK skierowała po kontroli do Ministra Rozwoju i Technologii oraz do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Czytaj też: Reforma planowania przestrzennego zaszkodzi inwestycjom >

Sprawdź w LEX:

Czy na działce o powierzchni 1 ha jest możliwość wydania pozwolenia na budowę dla 10 budynków jednorodzinnych?  >

Czy urząd gminy ma prawo wezwać inwestora do przedłożenia rzutów przyziemia i przekrojów budynków powołując się na załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy? >

Ile wynosi termin na przedstawienie opinii w sprawie ustalenia warunków zabudowy? >

Czy przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej regulują lokalizowanie budynków na terenie lasu? >