Funkcjonując w granicach określonych prawem, organy ochrony zabytków muszą działać w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, by uwzględniać zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony dziedzictwa narodowego, a także rygorystyczne wymogi procedury planistycznej.

 

Udział organów ochrony zabytków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na ich merytoryczne przygotowanie do oceny proponowanych rozwiązań planistycznych pod kątem zapewnienia odpowiedniej ochrony dziedzictwu kulturowemu, dobrom kultury współczesnej i zabytkom, jest niezwykle istotny. W opracowaniu Autor podkreśla, że funkcjonując w granicach określonych prawem, organy te muszą działać w taki sposób, by uwzględniać zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony dziedzictwa narodowego, a także rygorystyczne wymogi procedury planistycznej.

Organom ochrony zabytków ustawodawca powierzył istotną rolę w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Są to organy merytorycznie przygotowane do oceny proponowanych rozwiązań planistycznych pod kątem zapewnienia odpowiedniej ochrony dziedzictwu kulturowemu, dobrom kultury współczesnej i zabytkom.

Odnosząc się do aktów kreujących ochronę zabytków, należy wskazać na: programy opieki nad zabytkami, parki kulturowe, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa.

Z treści art. 4 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [1] wynika, że organy administracji publicznej mają podejmować działania w celu zapewnienia m.in. warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, oraz uwzględniać zadania ochronne w planowaniu przestrzennym. Korespondują z tym postanowienia art. 18 u.o.z. , który nakazuje uwzględniać ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W analizach, koncepcjach, strategiach, planach i studiach należy uwzględniać krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; określać rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewniać ochronę przy realizacji inwestycji oraz przywracaniu zabytków do jak najlepszego stanu, a także ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

Ponadto ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje w art. 19 elementy, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzanych aktach planistycznych, ze względu na konieczność ochrony zabytków i parków kulturowych.

1. Program opieki nad zabytkami
Programy opieki nad zabytkami mają na celu w szczególności: włączyć problemy ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, uwzględniać uwarunkowania ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, zahamować procesy degradacji zabytków i doprowadzić do poprawy stanu ich zachowania, wyeksponować poszczególne zabytki oraz walory krajobrazu kulturowego. Są one sporządzane na cztery lata na każdym szczeblu samorządu terytorialnego przez właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu, a następnie, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, są przyjmowane przez organ stanowiący gminy, powiatu i województwa (art. 87 u.o.z. ). Ustalenia zawarte w gminnym programie opieki nad zabytkami powinny być uwzględniane w projektach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Ochrona krajobrazu kulturowego
W celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej rada gminy może, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, utworzyć park kulturowy. Za art.3 pkt 14 u.o.z. przez krajobraz kulturowy należy rozumieć przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Istniejący krajobraz kulturowy jest bowiem „zapisem historii w konkretnej przestrzeni i na jego kształt i cechy tożsamości złożyły się czynniki pierwotne pochodne od natury, jak i wtórne, będące wynikiem działalności człowieka”[2]. Niewątpliwie w porównaniu z pojęciem „zabytku” krajobraz kulturowy jest skomplikowanym przedmiotem ochrony ze względu na swój synkretyczny charakter odwołujący się do wartości historycznej, naukowej, artystycznej czy przyrodniczej. Uchwała rady gminy, tworząca park kulturowy, powinna określać sposób ochrony oraz zawierać zakazy i ograniczenia, których enumeratywna lista została wskazana w ustawie (art. 16 i 17 u.o.z. ). Utworzenie parku kulturowego pociąga za sobą obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich postanowieniach powinien uwzględniać zakazy i ograniczenia obowiązujące na terenie parku kulturowego. W literaturze przedmiotu kształtowanie krajobrazu kulturowego jest traktowane jako „dopełnienie trzecim wymiarem planowania przestrzennego”[3].

3. Planowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne następuje przede wszystkim na szczeblu gminy poprzez przygotowanie i uchwalenie dwóch aktów planistycznych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na szczeblu województwa poprzez wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem planistycznym o charakterze wewnętrznym.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) musi uwzględniać różnorodne uwarunkowania faktyczne i prawne wynikające np. ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W konsekwencji studium określa m.in. obszary i zasady ochrony stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które to ustalenia są następnie wiążące przy opracowywaniu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [4]).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa sposób ich zagospodarowania. Plan miejscowy jest więc podstawową regulacją normatywną zawierającą przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie kreacji przeznaczenia terenu oraz sposobu jego zagospodarowania. Dlatego też postanowienia tego planu wiążą organy gminy oraz inne organy państwa, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i decydujące, a także właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. Tym samym np. ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej w planie miejscowym może zapewnić ochronę zabytku, gdyż pozwolenie na budowę dotyczące obiektu zlokalizowanego na sąsiedniej działce będzie wymagało uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków[5].

4. Opiniowanie i uzgadnianie aktów planistycznych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Zarówno procedura przygotowywania i uchwalania studium, jak i planu miejscowego gminy zostały przez ustawodawcę sformalizowane. Ustawodawca zawarł w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowe regulacje określające sekwencję poszczególnych etapów postępowania planistycznego. Na etapie uchwalania studium oraz procedury uchwalania planu miejscowego ustawodawca przewidział obowiązek zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgadniania lub opiniowania (projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego) o podjęciu uchwały o przystąpieniu przez organy gminy do tych działań planistycznych.

Projekty studium oraz planu miejscowego obligatoryjnie powinny uwzględniać ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenie, innych zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych, a także ustalenia gminnego programu opieki nad zabytkami, gdy gmina taki program posiada. W zależności od potrzeb w projektach tych aktów ustala się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 u.o.z. ).

Na organie planistycznym (wójcie, bur mistrzu, prezydencie miasta) spoczywa obowiązek wystąpienia o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium oraz o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy przyjąć, że organ opiniujący (uzgadniający) otrzymuje do analizy cały projekt studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko informację o przyjętych w nim rozwiązaniach. W przypadku ujawnionych braków organ opiniujący może zwrócić się do organu planistycznego o uzupełnienie dokumentacji poprzez przesłanie całego projektu studium.

W obu przypadkach organ sporządzający projekt studium lub projekt planu miejscowego wyznacza termin na przedstawienie opinii czy uzgodnienia, który nie może być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu (art. 25 u.p.z.p. ). Wprawdzie ustawodawca wskazuje widełki czasowe dla dokonania zaopiniowania projektu studium lub uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ współdziałający, jednak sam termin jest za każdym razem wyznaczany arbitralnie przez organ planistyczny. Informacja o terminie dla dokonania zaopiniowania lub uzgodnienia powinna być przekazana pisemnie wraz z przekazaniem dokumentacji zawierającej projekt studium lub projekt planu. Wyznaczenie terminu (przekazanie informacji o ustalonym terminie) nie może nastąpić po przekazaniu przedmiotowej dokumentacji. Początek terminu dla dokonania uzgodnienia należy liczyć od momentu przekazania pełnej wymaganej prawem dokumentacji. Jeżeli zatem przekazany do zaopiniowania lub uzgodnienia projekt nie był kompletny, to dopiero od dnia przesłania organowi opiniującemu (czy uzgadniającemu) pełnego projektu studium lub projektu planu miejscowego rozpoczyna bieg termin (minimum 14-dniowy) dla dokonania odpowiednio jego zaopiniowania lub uzgodnienia. Natomiast organ, który ma dokonać zaopiniowania lub uzgodnienia projektów studium lub planu miejscowego może, w uzasadnionych przypadkach, wystąpić do organu planistycznego o zmianę terminu, wskazując nowy termin, nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie swojej opinii lub uzgodnienia. Również w takim przypadku to organ planistyczny arbitralnie decyduje o zmianie (lub odmowie zmiany) terminu dla zaopiniowania projektu studium lub dokonania uzgodnienia projektu planu miejscowego.

Należy podkreślić rozróżnienie, jakiego dokonał tu ustawodawca. Wojewódzki konserwator zabytków opiniuje projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a uzgadnia projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się na zróżnicowane skutki prawne między wydaniem opinii i dokonaniem uzgodnienia. Wiąże się to z zakresem związania organu prowadzącego procedurę planistyczną stanowiskiem wyrażonym przez inny organ w zależności od formy współdziałania.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pięciu sędziów NSA z 15.12.1999 r.[6] najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, jest zbliżone do konsultacji czy doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte „w porozumieniu”, „po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające uzgodnienia”. „Porozumienie” lub „uzgodnienie” są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż „opiniowanie”, zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w sprawie. A zatem opinia nie ma charakteru wiążącego, w przeciwieństwie do uzgodnienia, którego treść wiąże organ prowadzący procedurę planistyczną w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie planu.

Organ przygotowujący projekt studium powinien dokonać analizy treści stanowiska organu współdziałającego, gdyż opinia jest częścią materiału planistycznego[7]. Mimo to wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie musi uwzględniać stanowiska zawartego w opinii. „Odmiennie niż opinia do projektu uchwały, jego uzgodnienie jest dla organu stanowiącego wiążące. Polega ono bowiem na wyrażeniu zgody, a więc aktu woli podmiotu uzgadniającego na treść zawartą w projekcie uchwały. Także i ten wymóg proceduralny, tj. wymóg poprzedzenia decydowania o losie projektu uchwały przez organ stanowiący uzyskaniem zgody innego podmiotu, ma na celu zagwarantowanie prawidłowości projektowanego rozstrzygnięcia. Podmioty uzgadniające bowiem, w sprawach leżących w ich zakresie działania, są bardziej kompetentne do oceny projektu niż organ stanowiący. Posiadają one nie tylko odpowiedni zasób wiedzy, ale i doświadczenia. Pozwala to na zastosowanie w regulacjach uchwał rozwiązań optymalnych uwzględniających specyfikę poszczególnych dziedzin”[8]. W konsekwencji wojewódzki konserwator zabytków pomimo negatywnej opinii nie może zablokować uchwalenia projektowanego studium w kształcie planowanym przez organ sporządzający akt. Natomiast stanowisko zawarte w uzgodnieniu wojewódzkiego konserwatora zabytków jest bezwzględnie wiążące[9]. Dlatego też „w przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwalaniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu”[10]. Takie zróżnicowanie formy stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w ślad za tym jego prawnych skutków, wynika także z charakteru prawnego aktu, którego treść jest przedmiotem analizy. W przypadku studium żąda się opinii o niewiążącym znaczeniu, gdyż samo studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym (a nie aktem prawa miejscowego) i stanowi wyraz realizacji polityki przestrzennej gminy. W przedłożonej opinii organ współdziałający może więc zawrzeć swoje analizy, oczekiwania, sugestie odnoszące się do zakresu i najlepszego sposobu ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Taka merytoryczna analiza dokonana przez przygotowany do jej sporządzenia organ współdziałający może być niezwykle cenna i pomocna przy konstruowaniu ostatecznej treści studium.

Inaczej rzecz się przedstawia odnośnie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt po uchwaleniu przez radę gminy staje się przepisem powszechnie obowiązującym. Dokonane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków uzgodnienie ma wiążący dla organów planistycznych charakter[11]. W konsekwencji, mając na uwadze ów wiążący charakter uzgodnień oraz charakter ius cogens norm zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków musi opierać się na merytorycznych podstawach. Jest to niezwykle ważne w przypadku negatywnego uzgodnienia projektu planu przez organ współdziałający. W takim przypadku nie może się on ograniczyć tylko do wyrażenia swojego negatywnego stanowiska, lecz powinien wskazać warunki, na jakich projekt planu może być przez niego uzgodniony pozytywnie. Symptomatyczny jest fakt, że ustawodawca dokonaną ostatnio zmianą[12] zrezygnował z obowiązku powołania przez organ współdziałający podstawy prawnej uzasadniającej określenie żądanych do zamieszczenia w projektach studium bądź planu warunków uzgodnienia. Wydaje się, że ustawodawca w ten sposób położył nacisk na formułowanie merytorycznych warunków uzgodnienia, kreowanych przez podmiot fachowy, przygotowany do tego, a nie na poszukiwaniu szczegółowej podstawy prawnej uzasadniającej ich wskazanie. Często brak możliwości wskazania konkretnej podstawy prawnej dla warunków wynikających z np. racjonalnych wymogów ochrony zabytku[13] ograniczał wpływ organu współdziałającego. Wprowadzona więc zmiana uelastycznia w niezbędnym zakresie możliwości działania organów opiniujących lub uzgadniających odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, aby mogły one sprawniej realizować powierzone im ustawowo zadania i cele państwa.

W przypadku braku określenia warunków, pod jakimi może nastąpić pozytywne uzgodnienie projektu planu miejscowego uzasadniających stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może uznać projekt planu za uzgodniony. Przyjęte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. rozwiązanie ma z jednej strony na celu ochronę samodzielności gminy przed dowolną, bo niepopartą merytoryczną argumentacją, ingerencją organu uzgadniającego, a z drugiej usprawnić proces planistyczny.

@page_break@

Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków zaopiniowania (uzgodnienia) w określonym terminie ustawodawca uznaje za jednoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. „Wykładania gramatyczna prowadzi do wniosku, że można uznać za uzgodniony bądź zaopiniowany projekt, co do którego uprawniony organ nie przedstawił w wyznaczonym terminie żadnego stanowiska, jak i projekt, co do którego uprawniony organ w wyznaczonym terminie zajął negatywne stanowisko, lecz nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić”[14]. Uzgodnienie projektu planu (zarówno pozytywne, jak i negatywne) następuje w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. (art. 24 ust. 1 u.p.z.p. in fine). Pomimo braku wyraźnego sformułowania należy zgodzić się z poglądem, że tryb art. 106 k.p.a. można w procedurze planistycznej zastosować jedynie odpowiednio[15]. Wiąże się to m.in. z dłuższym terminem na dokonanie uzgodnienia (art. 25 ust. 1 u.p.z.p. ), niż wynika to z przepisów procedury administracyjnej (art. 106 § 3 k.p.a.) oraz z odmiennymi skutkami niedokonania w wyznaczonym terminie uzgodnienia (nie będzie miał tu zastosowania art. 106 § 6 k.p.a. w zw. z art. 36–38 k.p.a., lecz art. 25 ust. 2 u.p.z.p. ). Stosowanie art. 106 k.p.a. będzie się więc odnosiło przede wszystkim do dokonania uzgodnienia w formie postanowienia oraz do ich zaskarżania w drodze zażalenia. Samo postanowienie musi również zawierać przewidziane prawem (art. 124 k.p.a.) elementy: oznaczenie organu uzgadniającego, datę wydania, oznaczenie organu gminy sporządzającego projekt planu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Wojewódzki konserwator zabytków postanowienie w przedmiocie uzgodnienia planu musi doręczyć wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na piśmie. W literaturze przedmiotu[16] i w orzecznictwie sądowym[17] przyjmuje się, że organ planistyczny przygotowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w terminie siedmiu dni od daty otrzymania takiego postanowienia wnieść zażalenie (art. 141 § 2 k.p.a.)[18] do ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego (art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.o.z. ). W imieniu ministra zażalenie takie będzie rozpatrywał Generalny Konserwator Zabytków (art. 89 pkt 1 u.o.z. ). Dopiero na postanowienie organu odwoławczego będzie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego (w przedmiotowym zakresie będzie to WSA w Warszawie) w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia organu II instancji, za pośrednictwem tego organu.

5. Opiniowanie i uzgadnianie aktów planistycznych na podstawie ustawy i samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie województwa
Wprowadzenie do procedury planistycznej uzgadniania przygotowywanych projektów aktów w trybie art. 106 k.p.a. budzi wiele wątpliwości. Oczywiste wydają się intencje ustawodawcy, który zamierzał w ten sposób uporządkować kwestie związane z formą, w jakiej mają być dokonywane uzgodnienia, oraz z późniejszą ich weryfikacją przez przygotowane do tego odpowiednie organy, a także przyśpieszyć sam proces planistyczny. Zasadny jest jednak wniosek, że cele te ustawodawca mógł osiągnąć w inny sposób, bez odwoływania się do regulacji zawartej w art. 106 k.p.a. oraz uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo sądowe w tym zakresie.

Powyżej prowadzone rozważania, dotyczące opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków co do opiniowania studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, wskazują na pewne sformalizowanie tego procesu opiniodawczego (np. wyznaczenie terminu na zaopiniowanie, konsekwencje jego niedotrzymania), aczkolwiek nie tak daleko idące jak w przypadku uzgodnień. Sam charakter prawny tej opinii jest taki sam jak opinii wydawanych przez ten organ w przedmiocie programów opieki nad zabytkami oraz projektów utworzenia parków kulturowych. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do uzgodnień planów miejscowych prawo nie określa formy, w jakiej mają być wydawane opinie. Prawo nie określa również formy uzgadniania projektu (i późniejszych zmian) planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art.41 ust.1 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art.20 u.o.z. ). Opiniowanie studium, programów opieki nad zabytkami oraz projektów utworzenia parków kulturowych, a także projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków następuje w drodze pisemnego oświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wyrażającego aprobatę, lub jej brak, dla treści aktów podlegających zaopiniowaniu. I chociaż opinia organu uzgadniającego nie wiąże organu prowadzącego postępowanie główne (tak jak uzgodnienia), to musi być ona wyrażona przed uchwaleniem opiniowanego aktu. Niezwrócenie się do organu opiniującego celem zaopiniowania aktu skutkuje wadliwością takiego aktu. Wobec niezachowania przewidzianych prawem wymogów procedury organ nadzoru lub sąd stwierdzają nieważność aktu podlegającego zaopiniowaniu (a w warunkach art. 94 ust. 2 u.s.g. lub art.83 ust.2 u.s.w.[19] sąd orzeka o ich niezgodności z prawem)[20]. Zwrócenie się zatem o zaopiniowanie (uzgodnienie) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wyżej wskazanych aktów jest warunkiem sine qua non dla ważności tych rozstrzygnięć.

O ile w przypadku opinii dotyczących studium termin ich sporządzenia jest wyznaczany na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. , o tyle do opinii w przedmiocie programów opieki nad zabytkami oraz projektów utworzenia parków kulturowych zastosowanie znajduje art. 89 u.s.g. a do uzgodnienia wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego art. 80a u.s.w. Przepisy te regulują bowiem kwestię zajmowania stanowiska (opiniowania lub uzgodnienia) przez inny organ niż organy gminy lub samorządu województwa w postępowaniach, w których nie mają zastosowania unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku zajęcie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu aktu. Jeżeli wojewódzki konserwator zabytków nie zajmie w tym terminie stanowiska w sprawie (nie wyda opinii, uzgodnienia), to projekt aktu uważa się za przyjęty w brzmieniu przedłożonym do zaopiniowania[21]. „Przepis ten ma na celu nie tylko funkcje nadzorcze, ale również zdyscyplinowanie organów, które mają zająć stanowisko w sprawach, o których rozstrzyga samorząd”[22].

W doktrynie są wyrażane rozbieżne poglądy co do charakteru prawnego kompetencji wskazanych w art. 89 u.s.g. jak i w art.80a u.s.w. Jedni upatrują w nich środków nadzorczych o charakterze korygującym[23], inni zaś jako formy współdziałania[24]. „Wydaje się, że pogląd zaliczający przedmiotowe stanowiska do środków nadzorczych pomimo rozbieżności z ustaleniami samego ustawodawcy sygnalizuje istotną kwestię, polegającą na tym, że przedmiotowe stanowiska prowadzą w sposób refleksowy do efektów zbliżonych do nadzoru, choć niewątpliwie pierwszorzędnym ich atrybutem jest współdziałanie przy podejmowaniu przez organ podmiotu samorządu określonego rozstrzygnięcia”[25].

Zarówno art.89 u.s.g. , jak i art.80a u.s.w. stanowią podstawę prawną nie tyle ingerencji nadzorczej, lecz żądania ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego[26]. W konsekwencji gminie oraz województwu samorządowemu służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na negatywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie studium, programów opieki nad zabytkami lub projektów utworzenia parków kulturowych na podstawie art. 98 u.s.g. , lub na negatywne uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa na podstawie art. 86 u.s.w., w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Skargi te będą wnoszone za pośrednictwem organu opiniującego do właściwego ze względu na siedzibę tego organu sądu administracyjnego. Nie znajduje tu zastosowania art. 52 § 4 p.p.s.a., gdyż uregulowanie ustawy o samorządzie gminnym ma w tym zakresie charakter lex specialis w stosunku do unormowań dotyczących zasad wnoszenia skargi do sądu administracyjnego zawartych w procedurze sądowoadministracyjnej. Wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany przekazać taką skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W przypadku uchybienia tym obowiązkom sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, a w przypadku gdy organ nadal nie przekazuje sądowi skargi, mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości na podstawie art. 55 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę okoliczność, że opinie nie mają charakteru wiążącego dla organów prowadzących postępowanie główne, to można założyć, że skargi na negatywne opinie wojewódzkich konserwatorów zabytków będą składane incydentalnie.

@page_break@

6. Skutki zaniechania współdziałania przez organy ochrony zabytków
Zgodnie z art. 23 u.p.z.p. m.in. wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu studium lub projektu planu nie tylko przez opiniowanie i uzgadnianie tych projektów, lecz – co równie ważne – poprzez składanie wniosków oraz udostępnianie informacji mogących służyć ochronie dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej[27]. „Współpraca zatem jest przez ustawodawcę ujmowana kompleksowo. Aby opinie i uzgodnienia były dla organu przygotowującego plan pozytywne, niejednokrotnie organ ten będzie zasięgał u «opiniodawców» (także w rozumieniu organów uzgadniających) stosownych informacji niezbędnych do uzyskania satysfakcjonującego obie strony efektu”[28].

Jednocześnie skutkiem niepodjęcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków aktywnej roli w toku procedury przygotowywania projektu studium bądź projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest brak jakiejkolwiek ochrony przez przepisy, które w niewystarczającym stopniu służą ochronie dziedzictwa kulturowego, zabytków czy dóbr kultury współczesnej. Może to wynikać nie tylko z braku aktywności organu uzgadniającego, lecz również z nieterminowego lub niewłaściwego sposobu negatywnego uzgodnienia projektu planu. To organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odpowiedzialny za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. [29]

Co więcej, w przypadku, gdy z powyższych względów nie uwzględniono w postanowieniach studium albo w planie zagospodarowania przestrzennego gminy przepisów mających na celu ochronę dziedzictwa kulturowego, zabytków lub dóbr kultury współczesnej (mimo że taka potrzeba istniała), to wprowadzenie takiej ochrony w tych aktach, po ich uchwaleniu, będzie wymagało ponownego wdrożenia stosownej procedury planistycznej. Nie jest to jednak takie proste (wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy) i wiąże się z określonymi kosztami (które będzie ponosić budżet gminy). W konsekwencji, w przypadku błędów popełnionych przez organ uzgadniający (niedotrzymanie terminu uzgodnienia, brak warunków uzgodnienia, brak wskazania podstawy prawnej), niezwykle trudno będzie wprowadzić do aktów planistycznych przepisy zmierzające do ustanowienia ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków lub dóbr kultury współczesnej.

Natomiast jeżeli wojewódzki konserwator zabytków zmieni swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w postanowieniu uzgadniającym projekt planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze w czasie trwania procedury planistycznej (przed uchwaleniem planu przez radę gminy), to ponosi on koszty zmiany projektu planu, które w zależności od zakresu potrzebnych do przeprowadzenia działań mogą być znaczące (art. 26 u.p.z.p. ). Ponieważ uzgodnienie projektu następuje w formie postanowienia, również jego zmiana musi nastąpić w tej samej formie. Oznacza to, że art. 26 u.p.z.p. wprowadza odstępstwo od zasady związania organu wydanym przez siebie postanowieniem od chwili jego doręczenia (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.) i trwałości w czasie ostatecznych rozstrzygnięć (art. 16 k.p.a.). Należy zgodzić się z poglądem, że zmiana postanowienia uzgadniającego powinna być wyjątkiem i byłaby uzasadniona jedynie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, zmiany stanu prawnego bądź też wadliwością samego rozstrzygnięcia lub też postępowania, w którym rozstrzygnięcie nastąpiło. Nie każda późniejsza zmiana treści uzgodnienia powinna też obciążać organy współdziałające. „Zwłaszcza zmiana projektów planistycznych wynikająca chociażby z uwzględnienia uwag wniesionych na podstawie art. 18 u.p.z.p. , czy też ze stanowisk zajętych przez inne organy w toku procesu planistycznego mogące w konsekwencji tego prowadzić do zmiany treści opinii lub uzgodnienia, nie powinny podpadać pod komentowany przepis, albowiem zmiana okoliczności nie została wywołana przez organy powołane do współdziałania w procesach planistycznych. Organy te ustosunkowują się bowiem do zmienionego, czyli w pewnym sensie nowego projektu”[30].

7. Uwagi końcowe
Jak podniosłem wyżej, poza uzgadnianiem i opiniowaniem wskazanych aktów istotne jest również współdziałanie ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków polegające na składaniu przez niego stosownych wniosków, postulatów czy przede wszystkim na udostępnianiu informacji. Współpraca organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków z innymi organami powinna mieć charakter całościowy, wielokierunkowy i nie może być postrzegana, a tym bardziej realizowana fragmentarycznie poprzez pryzmat poszczególnych regulacji normatywnych oraz wynikających z nich nakazów współdziałania. Niezwykle ważnym aspektem współpracy z organami ochrony zabytków w celu uzyskania pozytywnych opinii lub uzgodnień jest np. wcześniejsze „sondowanie”, uzyskiwanie niezbędnych informacji przez organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania aktu np. co do wymaganych do uzgodnienia materiałów (rejestru zabytków, ewidencji obiektów zabytkowych, kart katalogowych obiektów, opublikowanych opracowań itp.).

Nie jest bowiem celem samym w sobie wyczerpanie wymogów proceduralnych przez uzyskanie jakiejkolwiek opinii czy dokonanie negatywnego uzgodnienia, lecz znalezienie konsensusu uwzględniającego racje i potrzeby zarówno organu wiodącego, jak i organu współdziałającego. Tym samym dla ochrony zabytków, dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej wojewódzki konserwator zabytków może np. wnosić o zakreślenie ścisłej lub częściowej strefy ochrony konserwatorskiej, strefy ochrony elementów posiadających cechy zabytkowe, wprowadzenie do treści planu wykazu obiektów zabytkowych. Organy ochrony zabytków, dokonując opiniowania i uzgadniania różnych aktów, starają się zagwarantować właściwy zakres i sposób ochrony dziedzictwa kulturowego, dóbr kultury współczesnej i zabytków, aby zachować ich substancję, wartości historyczne i artystyczne dla przyszłych pokoleń, lecz muszą być przy tym aktywne w ramach określonej prawem przestrzeni.

Przydatne materiały:
 Ustawa z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Przypisy:
[1] Ustawa z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej: u.o.z.
[2] M. Kornecki, Krajobraz kulturowy. Perspektywy badań i ochrony, „Ochrona Zabytków” 1999/1, s. 19.
[3] E. Małachowicz, Ochrona środowiska kulturowego, t.1, Warszawa 1998, s. 88.
[4] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
[5] Zob. K. Zalasińska, Ochrona zabytków, Warszawa 2010, s. 106; także wyrok SN z 8.10.2002 r. (III RN 175/01), OSNP 2003/19, poz. 452.
[6] Uchwała pięciu sędziów NSA z 15.12.1999 r. (OPK 14/98), ONSA 1999/3, poz. 80.
[7] „Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny” – wyrok NSA z 13.10.1997 r. (II SA 203/97), ONSA 1998/4, poz. 120.
[8] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz 2003, s. 283–284.
[9] Por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 157; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 69–70.
[10] Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 214.
[11] „Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a nie decyzją administracyjną, procedura sporządzania planu jest więc szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem administracyjnym” – wyrok NSA z 27.11.1997 r. (II SA/Wr 857/97), ONSA 1998/4, poz. 125.
[12] Ustawa z 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871). Zgodnie z art. 4 ust. 2 zmiana ta ma zastosowanie do procedur planistycznych rozpoczętych po jej wejściu w życie 21.10.2010 r., a do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
[13] I tak np. ochrona historycznych założeń przestrzennych może wymagać wprowadzenia ograniczeń co do wysokości, kubatury, wyglądu zewnętrznego (w szczególności elewacji, jej kolorystyki czy stolarki okiennej) budynków lub zachowania widoku.
[14] Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 229.
[15] Por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu..., s. 118 i n.; Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 215 i n.
[16] Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 217; P. Kwaśniak, Plan miejscowy..., s. 216.
[17] Wynika to np. z postanowienia NSA z 10.07.2008 r. (II OSK 657/08), niepubl.; wyroku WSA w Szczecinie z 4.07.2007 r. (II SA/Sz 506/07), niepubl.
[18] Odmienny pogląd wskazujący, że zakres odesłania w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie obejmuje obowiązku stosowania w tym fragmencie postępowania planistycznego procedury właściwej dla postanowień w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym związanymi z kontrolą instancyjną, wyrazili A. Matan i P. Palutek w: Charakter prawny uzgodnienia pla-
nistycznego podejmowanego w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Casus” 2009/52, s. 34–36. W konkluzji autorzy podają, że „ze względu na przedmiot ochrony prawnej, z jakim mamy do czynienia w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 17 pkt 7 w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. (stosowanym «odpowiednio»), podejmowane w jego wyniku postanowienie ma charakter aktu nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. [ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a. – M.K.] w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.s.g. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. ” Podobnie T. Bąkowski podnosi, że „zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak przyjmowano dotychczas, ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy (ściślej – jej organów) przewidzianego przepisami szczegółowymi. Przyjęcie w tym zakresie, mimo zmiany regulacji prawnej, swoistego status quo prowadzi z kolei do uznania gminy za podmiot posiadający zdolność do zaskarżania do sądu administracyjnego stanowiska organu, w tym omawianych uzgodnień jako aktów nadzoru” – zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu..., s. 121.
[19] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.
[20] Uchwała o utworzeniu parku kulturowego jest nieważna, jeżeli w momencie podejmowania uchwały rada gminy nie dysponowała opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków – wyrok WSA w Krakowie z 18.12.2007 r. (III SA/Kr 569/07), niepubl.
[21] „Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 u.s.g. , który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowis-
ka odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcie zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 u.s.g. ” – wyrok NSA z 6.12.2006 r. (I OSK 1398/06), „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2007/6, poz. 102.
[22] Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, s. 125.
[23] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 181.
[24] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 429.
[25] I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 598.
[26] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 529. „Przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego takich aktów niezatwierdzenia, nieuzgodnienia lub negatywnego zaopiniowania uzyskały organy gminy istotny środek ochrony samodzielności samorządu gminnego w sferze stosunków z organami administracji rządowej szerzej niż krąg organów nadzoru nad gminą, określony w art. 86 u.s.g. Jest to środek tym bardziej istotny, że kryteria takich negatywnych stanowisk na ogół nie są w przepisach precyzyjnie ustalone, co może stwarzać pokusę dowolnego wyrażania swoich stanowisk przez organy uzgadniające, zatwierdzające, opiniujące” – zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 83–84.
[27] Są to przede wszystkim informacje zawarte w rejestrze zabytków lub w ewidencji obiektów zabytkowych prowadzonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również pochodzące z gminnej ewidencji zabytków. Istotna będzie ewidencja stanowisk archeologicznych czy np. dokumentacja dotycząca strefy buforowej wokół obiektu wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Cenne będzie wskazanie kart katalogowych obiektów i zespołów wpisanych do rejestru zabytków oraz publikacji, które zawierają informacje o zasobach kulturowych danego regionu lub miejscowości.
[28] P. Kwaśniak, Plan miejscowy..., s. 159.
[29] Por. wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2008 r. (II SA/Kr 376/08), niepubl.
[30] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu..., s. 126.