Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego , tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Przykładem takich sytuacji jest gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji okoliczności sprawy ulegną zmianie na skutek zmiany stanu prawnego.

WSA oddalił skargę miasta na decyzję wojewody dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalono, że część działek została przejęta przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Przepis art. 11 tejże ustawy stanowił, że 33% ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane. Przejście gruntów na własność Państwa następowało z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Natomiast działki objęte wnioskiem zostały przejęte w innym trybie niż wymieniony w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego podlega nieruchomość wywłaszczona, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a stosuje się go również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej rozprawy ustalono, że art. 69 nie może stanowić podstawy prawnej do zwrotu działek, dlatego też orzeczono o odmowie zwrotu.

Zdaniem NSA zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu dla oceny czy na działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem kasatora, skoro kierownik urzędu rejonowego odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości stwierdzając, że na gruncie obecnie obowiązującego art. 69 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było to możliwe ze względu na brak odpowiedniej regulacji prawnej, to kwestia ta została merytorycznie rozstrzygnięta i brak jest podstaw do ponownego orzekania w tym przedmiocie. W opinii NSA z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji organ administracyjny pierwszej instancji zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, iż jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ ten orzeka bowiem w sposób merytoryczny.

Artykuł 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wśród ustaw uprawniających do możliwości wszczęcia postępowania zwrotowego wymienia wprost ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Z kolei w świetle art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z prostego zestawienia tych dwóch przepisów wynika więc obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot spornych nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami . Wprowadzenie takiego rozwiązania oznacza, że ustawodawca uznał za niedopuszczalne badanie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis poprzednio obowiązującej ustawy nawet w sprawach, które zostały wszczęte w okresie jej obowiązywania. Nie jest więc wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami .

W opinii NSA nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 138 § 2 oraz art. 12 i 16 Kodeksu postępowania administracyjnego . Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego , tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Przykładem takich sytuacji jest gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji okoliczności sprawy ulegną zmianie na skutek zmiany stanu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywołało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organy administracyjne nie rozpatrzyły bowiem kwestii zasadności wywłaszczenia działek ze względu na brak podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)