Opłata za dostępność jako forma wynagrodzenia partnera prywatnego

Jednym z najważniejszych elementów pozwalających odróżnić partnerstwo publiczno-prywatne od klasycznego zamówienia publicznego jest konstrukcja wynagrodzenia. O ile w tradycyjnym modelu zamówieniowym wykonawca otrzymuje z reguły zwykłą zapłatę ryczałtowo lub kosztorysowo, o tyle w przypadku PPP wynagrodzenie przybrać może także inne formy.

Co do zasady, w ramach PPP występują trzy podstawowe metody wynagrodzenia inwestora: tzw. opłata za dostępność, pobieranie pożytków z przedsięwzięcia PPP oraz wynagrodzenie łączące obydwa te komponenty. Co niezwykle istotne, konstrukcja wynagrodzenia ściśle uzależniona jest rodzaju inwestycji realizowanej z udziałem partnera prywatnego. Oczywiste jest bowiem, że nie każdy projekt partnerski cechuje się wystarczającym poziomem komercyjnym pozwalającym na generowanie wystarczających przychodów.

Czym jest opłata za dostępność?

Opłata za dostępność to nic innego, jak suma pieniężna przekazywana cyklicznie partnerowi prywatnemu przez podmiot publiczny będąca ekwiwalentem wykonanych przez niego obowiązków.

Co do zasady, opłata za dostępność ma charakter jednolity, zaś jej wysokość uzależniona jest ściśle od jakości wykonywania przez partnera prywatnego zobowiązań umownych na etapie eksploatacji infrastruktury wzniesionej w ramach przedsięwzięcia.

Co jednak niezwykle istotne, w przypadku inwestycji polegających na budowie określonej infrastruktury, zawiera ona w sobie także wynagrodzenie za przeprowadzone przez partnera prywatnego roboty budowlane, projektowanie, koszty finansowania i inne nakłady poniesione zanim obiekt został oddany do użytkowania.

Mając na uwadze charakter i ustawową definicję partnerstwa publiczno-prywatnego, opłata za dostępność stanowi w ujęciu funkcjonalnym wynagrodzenie za utrzymanie określonej infrastruktury lub / i zarządzanie nią. Zgodnie z ustawą o PPP partner prywatny musi być bowiem obciążony co najmniej jednym z tych obowiązków. W praktyce, pomimo przypisania opłaty za dostępność wynagrodzeniu za utrzymanie lub zarządzanie, faktyczne koszty tych czynności nie stanowią z reguły dominującego składnika opłaty. Zdecydowaną większość sumy wynagrodzenia stanowią bowiem koszty robót budowlanych.

Należy wyraźnie podkreślić, że opłata za dostępność nie jest zasadniczo kwotą pieniężną o stałej wysokości. Wysokość opłaty ma bowiem w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym wyłącznie charakter wyjściowy.

Faktyczna wysokość wynagrodzenia inwestora zależy od tego, jak sumiennie wywiązuje się on z obowiązków określonych w kontrakcie z podmiotem publicznym. W praktyce, w celu zagwarantowania sprawnego mechanizmu ustalania ostatecznej wysokości opłaty w okresie rozliczeniowym, wiele umów PPP zawiera postanowienia łączące określone zdarzenia z konkretną karą umowną potrącaną z wynagrodzenia inwestora.

Rozwiązanie takie istotnie ogranicza uznaniowość przy ocenie stopnia niedostępności danej infrastruktury i w konsekwencji minimalizuje ryzyko sporów pomiędzy stronami kontraktu na etapie eksploatacyjnym przedsięwzięcia.

Ani ‘opłata za dostępność ani też sama ‘dostępność’ infrastruktury nie są pojęciami prawnymi. Mając to na uwadze, niezwykle istotne jest zdefiniowanie tych terminów w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym w taki sposób, by nie zachodziły żadne wątpliwości co do faktycznego zakresu obowiązków inwestora. Każdorazowo powinno nastąpić to w bardzo szczegółowy sposób. W praktycznym ujęciu owo definiowanie to tak naprawdę wskazanie działań wchodzących w skład utrzymania i zarządzania, a w następnej kolejności określenie konsekwencji uchybień w tym zakresie.

Analiza umów PPP wskazuje, że przez niedostępność lub ograniczoną dostępność infrastruktury rozumieć można np.:
- nieprzejezdność jednego z pasów autostrady,
- awarię instalacji centralnego ogrzewania, oświetlenia budynku, monitoringu, etc.
- uszkodzenia wyposażenia,
- spadek temperatury wody w basenie poniżej limitu określonego w umowie partnerskiej,
- uchybienie obowiązkowi dokonania obowiązkowych przeglądów,
- awarią systemu rozliczeniowego, etc.

Każde z przykładowo wskazanych powyżej zdarzeń rzutować może finalnie na wysokość opłaty za dostępność w danym okresie rozliczeniowym.
@page_break@

Kiedy opłata za dostępność znajdzie zastosowanie?

Opłata za dostępność znajdzie zastosowanie w przedsięwzięciach o bardzo konkretnym charakterze. Z reguły będą projekty o niezwykle znikomym potencjale komercyjnym w których czerpanie przychodów z działalności określonej infrastruktury jest de facto niemożliwe. Jako przykład wskazać można obiekty użyteczności publicznej, takie jak ratusz, szkoła publiczna, biblioteka miejska, w ramach których nie dochodzi do odpłatnego świadczenia usług na rzecz osób trzecich.

Niezależnie od powyższego, trzeba jednak podkreślić, że opłata za dostępność może także znaleźć zastosowanie w przedsięwzięciach komercyjnych. Doskonałym przykładem może tu być projekt w którym parter prywatny zobligowany jest do sfinansowania, zaprojektowania, budowy i utrzymania parku wodnego, natomiast zarządzanie i pobieranie pożytków z infrastruktury obciąża w całości podmiot publiczny. W modelu takim partner pełni bardziej role o charakterze „technicznym” dbając stan obiektu zarządzanego samodzielnie przez drugą stronę kontraktu.

Z biznesowego punktu widzenia opłata za dostępność stanowi dla potencjalnych inwestorów prywatnych atrakcyjny i korzystny sposób wynagradzania gwarantujący względnie pewne i regularne płatności od wiarygodnego partnera z sektora publicznego. Ponadto, jest stosunkowo łatwa do skalkulowania w ofercie na realizacje przedsięwzięcia. W przypadku pobierania pożytków z przedmiotu PPP zalet takich nie ma, a parter prywatny stale intensyfikować musi własne działania w celu osiągnięcia zysku z inwestycji.
 

Na marginesie warto zaznaczyć, że opłata za dostępność może występować w ramach przedsięwzięcia samodzielnie, bądź też stanowić jeden z elementów wynagrodzenia - obok prawa eksploatacji infrastruktury wykorzystywanej w projekcie PPP. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wskazuje tego bezpośrednio, lecz wniosek taki wypływa z art. 4 ustawy o PPP określającego zasady wyboru właściwej podstawy prawnej dla wyłonienia partnera prywatnego. W omawianym przypadku różnie kształtować się mogą proporcje poszczególnych komponentów wynagrodzenia.

Przykładowo, jeżeli opłata za dostępność duży procent wynagrodzenia, prawo pobierania pożytków z PPP wiąże się z reguły z uboczną działalnością inwestora. W odwrotnej relacji opłata wspomaga jedynie w końcowym bilansie przychody z prawa eksploatacji, pozwalając inwestorowi na osiągnięcie zysku w sytuacji, gdy pożytki z przedmiotu PPP nie są w tym zakresie wystarczająco duże.
 

Pomimo stosunkowej przejrzystości charakteru opłaty za dostępność, jej funkcjonowanie może przysparzać sporo trudności służbom finansowo-księgowym podmiotów publicznych. Powód? Wątpliwości w zakresie klasyfikacji opłaty w ramach wydatków majątkowych i bieżących. Jak wspomniano wcześniej, opłata za dostępność zawiera bowiem w sobie koszty zarówno budowy, jak i utrzymania infrastruktury związanej z przedsięwzięciem PPP, co ma fundamentalny wpływ na klasyfikację wydatków. W praktyce (w wielu zagranicznych umowach PPP) obserwuje się przyporządkowywanie poszczególnych części opłaty za dostępność określonym kosztom, co znajduje swoje odzwierciedlenie w szczegółowych opisach faktur. W Polsce w aktualnym stanie prawnym brak jak na razie sprawdzonych rozwiązań w tym zakresie.