Opinia w sprawie skutków prawnych rozszerzenia upoważnienia do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

Przedstawiony problem dotyczy oceny wpływu specyficznej zmiany przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego na obowiązywanie wcześniej wydanego aktu.

Specyfika tej zmiany polega na tym, że dotychczasowa treść przepisu upoważniającego określająca zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym nie została zmieniona, lecz uzupełniona o nową treść.
              
Redakcja Systemu Informacji Prawnej LEX oceniła, że w wyniku takiej zmiany art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach  dokonanej przez art. 107 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666) oraz wobec braku przepisu przejściowego, który stanowiłby inaczej, dotychczasowe akty wykonawcze utraciły moc.

Zacznijmy od tego, że w ocenie omawianego przypadku należy całkowicie zignorować treść § 32 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepis ten został bowiem wprowadzony bez upoważnienia ustawowego, a jego treść jest nie tylko błędna, ale i szkodliwa. Należy zatem odwołać się do funkcjonującej w naszym systemie prawnym reguły walidacyjnej, wynikającej z konstytucyjnie określonej relacji pomiędzy ustawą i aktami wykonawczymi. W przypadku nowelizacji w pewnym uproszczeniu sprowadza się ona do tego, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w wyniku zmiany przepisu upoważniającego, jeśli zmiana ta spowodowała, że stał się on sprzeczny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym.

Reguła ta najlepiej sprawdza się w przypadku zastąpienia dotychczasowej treści przepisu upoważniającego nową treścią. W literaturze brak jest wyraźnych ustaleń wpływu uzupełnienia zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym na obowiązywanie tego aktu. W takiej bowiem sytuacji, akt wykonawczy nie staje się sprzeczny z przepisem upoważniającym z powodu norm, które zostały w nim ustanowione, lecz z powodu braku pewnych norm, które powinny być w nim wyrażone. Jest to zatem przypadek zaniechania legislacyjnego i to zaniechania „wtórnego”, które nie istniało w momencie wydawania danego aktu wykonawczego.

Omawiany problem wiąże się zatem z zasadą wyrażoną w § 119 ust. 1 ZTP, zgodnie z którą na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W istocie zasada ta składa się z dwóch zasad. Po pierwsze – w sytuacji, w której upoważnienie ma charakter obligatoryjny, organ upoważniony do wydania danego aktu wykonawczego jest zobowiązany do jego wydania i powinien się wywiązać z tego obowiązku w sposób wyczerpujący. Po drugie – ze względu na postulat budowania systemu prawnego w sposób czytelny, należy wydawać jeden akt wykonawczy regulujący wszystkie kwestie przekazane do uregulowania. Ważniejsza jest pierwsza z tych zasad, dlatego np. w postanowieniu z dnia 2 lipca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „co prawda wydanie dwóch aktów wykonawczych do jednego upoważnienia budziłoby pewne wątpliwości na gruncie Zasad Techniki Prawodawczej, jednak wadliwość ta byłaby znacznie mniej konstytucyjnie dolegliwa” od uregulowania jedynie fragmentu spraw przekazanej do uregulowania (S 1/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 54).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ocena naruszenia obowiązku wyczerpującego uregulowania spraw przekazanych do uregulowania w aktach wykonawczych będących aktami prawa miejscowego, nie jest jednolita. Przeważa ocena mniej restrykcyjna, tzn. ocenia się takie przypadki zazwyczaj jako nieistotne naruszenie prawa, uznając, że brak danej regulacji może być w każdej sytuacji uzupełniony kolejnym aktem (zob. np.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 64; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., II OSK 325/05, LEX nr 190943; wyrok WSA w Warszawie z dnia I OSK 797/05, LEX nr 196724).

Niemniej akurat w kontekście regulaminów przeważa ocena bardziej restrykcyjna. W takich bowiem sytuacjach zakres spraw przekazanych do uregulowania traktuje się jak wytyczne dotyczące obligatoryjnej treści danego aktu. W takiej sytuacji sądy administracyjne orzekają zazwyczaj, że brak danej regulacji wyłącza możliwość pozostawienia w obrocie pozostałej części danego aktu i stwierdzają nieważność danego aktu w całości (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 343/07, LEX nr 341351, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625).

Wydaje się zatem, że rozstrzygnięcie omawianego przypadku wymaga rozstrzygnięcia charakteru wyliczenia zawartego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeśli potraktujemy je jako określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania, to trzeba będzie przyznać, że dotychczasowe akty wykonawcze z dniem wejścia w życie omawianej zmiany stają się wadliwe, ale wciąż obowiązują. Jeśli jednak potraktujemy je jako wytyczne, określające obligatoryjną zawartość aktu wykonawczego, trzeba będzie uznać, że dotychczasowe akty wykonawcze z dniem wejścia w życie omawianej zmiany, stały się sprzeczne z tymi wytycznymi i dlatego z tym dniem tracą one moc obowiązującą. Wydaje się, że ta druga interpretacja jest właściwa, gdyż zakres spraw został wyznaczony w art. 4 ust. 1 wraz z określeniem rodzaj aktu wykonawczego oraz organu upoważnionego do jego wydania. Taki wniosek oznacza, że dotychczas wydane regulaminy utraciły moc w związku z wejściem w życiem omawianej nowelizacji.

Warto w tym miejscu dodać, że ustawodawca, nowelizując art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mógł wprowadzić w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej przepis przejściowy, który utrzymałby w mocy dotychczasowe regulaminy i zezwoliłby na ich nowelizacje mające na celu ich dostosowanie do zmienionych wytycznych. Taki przepis działałby na zasadzie lex specialis w stosunku do zmienionego art. 4 ust. 2. Musiałby to jednak być przepis o randze ustawowej, a takiego nie ma w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ocena redakcji Systemu Informacji Prawnej LEX jest prawidłowa. Na marginesie warto dodać, że to kolejny przypadek, gdy zawinili parlamentarzyści, uchwalając niedoskonałe prawo, ale telefony urywają się nie u nich, lecz u „posłańców” przekazujących informację, czyli w redakcjach systemów informacji prawnej. Ustawodawca popełnił błąd, nie zamieszczając w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach przepisu przejściowego utrzymującego w mocy dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i nakazującego ich dostosowanie do rozszerzonych wytycznych. Błąd ten jest tym bardziej dotkliwy, że chodzi o akty wykonawcze stanowione przez rady gmin, a więc potencjalnie o ponad dwa tysiące aktów prawnych. Nawet jednak gigantyczna skala marnotrawstwa, do którego prowadzi ten błąd, nie może zmienić oceny obowiązywania dotychczasowych aktów wykonawczych. W demokratycznym państwie prawa kompetencje prawodawcze muszą zawsze wynikać z wyraźnego przepisu rangi ustawowej i nie mogą być domniemywane.