Pytanie:
Obowiązujące w różnych jednostkach samorządu terytorialnego regulaminy, odbiegają od siebie pod względem ich postanowień. Jakie elementy powinien zawierać regulamin organizacyjny starostwa? Czy istnieją wskazania ustawodawcy co do systematyki regulaminów organizacyjnych?
Odpowiedź:
Stosownie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej nie istnieje dokument, który można by określać jako ustawowy wzór regulaminu organizacyjnego starostwa.
Uzasadnienie:
W zależności od szczebla samorządu terytorialnego określenie treści regulaminu organizacyjnego przebiega odmiennie w gminach, w których organ wykonawczy ma charakter monokratyczny, a odmiennie w powiecie oraz województwie, w których organ ten jest kolegialny. W ślad za przepisami ustaw ustrojowych, ustalenie regulaminu organizacyjnego urzędu odbywa się:
1) w gminie – w drodze wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia;
2) w powiecie oraz w województwie – poprzez przyjęcie uchwały w sprawie regulaminu organizacyjnego odpowiednio przez zarząd powiatu, bądź przez zarząd województwa.
Organy te w ramach regulaminu organizacyjnego posiadają wyłączność regulowania jego treści. Do nich zatem należy decyzja co do tego, jaki kształt ostatecznie otrzyma regulamin organizacyjny urzędu gminy, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego. Decyzyjność organu wykonawczego ulega jednak ograniczana na dwa sposoby. W ramach pierwszego z nich określając regulamin organizacyjny urzędu (starostwa) organ wykonawczy jest związany zakresem regulacji, jaka może znajdować się w regulaminie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym regulamin organizacyjny urzędu gminy określa zasady funkcjonowania oraz organizację tego urzędu. Analogiczny przepis w odniesieniu do starostwa powiatowego znajduje się w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Brak jest jednak tego rodzaju przepisu w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Jednakże przyjęcie w ustawie wojewódzkiej tożsamości pojęciowej "regulaminu organizacyjnego" z określeniem zastosowanym w ustawie gminnej i powiatowej pozwala na przyjęcie, że regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego w odniesieniu do tego urzędu określa jego organizację oraz zasady funkcjonowania. Drugim ze sposobów ograniczenia decyzyjności organu wykonawczego jest charakter postanowień regulaminowych. Chodzi mianowicie o to, że postanowienia regulaminu muszą odpowiadać zakresowi określonemu nie tylko w przepisach, ale również, że rozumiana wprost treść regulaminu nie będzie stanowiła w kwestiach przekazanych do regulacji ustawą, bądź też, że nie będzie ona sprzeczna z obowiązującymi już regulacjami ustawowymi.
Najczęściej przyjmowaną systematyką regulaminu organizacyjnego urzędu (starostwa) jest wyodrębnienie w nim następujących części:
1) postanowienia ogólne;
2) zasady kierowania urzędem;
3) organizacja urzędu;
4) zakres działania komórek organizacyjnych urzędu (starostwa);
5) funkcjonowanie urzędu;
6) postanowienia końcowe.
Nie jest jednak wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym organ wykonawczy przyjmie podział odmienny od prezentowanego wyżej. Wydaje się jednak, że bez względu na ich konfigurację w treści samego regulaminu, określenie wymienionych w punktach od jeden do sześć kwestii pozwala na wstępne przyjęcie pozytywnej oceny co do jego legalności. Niezbędna jest oczywiście szczegółowa analiza poszczególnych postanowień.
Jeśli natomiast chodzi o szczegółowe wskazania ustawodawcy co do systematyki regulaminów organizacyjnych, poza opisanymi wyżej przepisami ustaw brak jest odniesienia się przez prawodawcę do tej sprawy. W tym względzie należy zatem kierować się dyspozycją przepisów art. 33 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 35 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast w przypadku regulaminu urzędu marszałkowskiego, charakter norm w nim zawartych wyznaczany być musi w drodze wnioskowania przez analogię polegającą na zastosowaniu przez ustawodawcę identycznych pojęć.
