Obowiązki wójta w procesie przygotowania i uchwalania planu miejscowego, w kontekście partycypacji społecznej

Proces uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: planu miejscowego) należy do istotnych obowiązków władz gmin, zarówno ze względu na przyjęty w Polsce system planowania przestrzennego, jak również z powodu naturalnych konfliktów interesów, jakie ujawniają się w sytuacji określania sposobu zagospodarowania danego terenu.

Procedura planistyczna, unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ma charakter szczególny, ponieważ nie dotyczy rozstrzygnięcia jednostkowego, ale generalnego. Dlatego plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, co zostało w sposób jednoznaczny określone w art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym . Równocześnie jednak istotną rolę w procesie przygotowania planu ma organ wykonawczy gminy – wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dlatego warto usystematyzować obowiązki wójta oraz wskazać, jakie problemy w ich realizacji wynikają z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Po pierwsze, zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wójt może być inicjatorem uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt ma obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w trzech formach:
 -  w prasie miejscowej;
 -  poprzez obwieszczenia;
-  w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Kwestia skutecznego ogłoszenia o podjęciu procedury planistycznej jest szczególnie istotna, ponieważ jest to pierwsza czynność w procedurze uchwalania planu i daje możliwość zabezpieczenia swoich interesów przez osoby zainteresowane procesem planowania.

Orzecznictwo sądowe zwraca uwagę zarówno na prawidłową formę jak i zakres informacji.

W wyroku WSA w Białymstoku z 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 381/07, wskazano, iż skoro ustawodawca przewidział zastosowanie zwyczajowego sposobu informowania w danej miejscowości, to nie można odstąpić od tej formy ogłoszenia, tłumacząc się brakiem zwyczaju na danym terenie. Takim sposobem może być wykorzystanie strony internetowej urzędu gminy, ogłoszeń parafialnych, tablicy ogłoszeń sołectwa lub dzielnicy.

Natomiast w wyroku WSA w Olsztynie z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 179/08, wynika, iż zmiana przez radę gminy podjętej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, powodująca zmianę terenu objętego planem, powinna skutkować ponowieniem ogłoszeń przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Zakres ogłoszenia wynika pośrednio z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: Rozporządzenie z 2003 r.). Poza datą i numerem uchwały rady gminy potrzebne jest również opisanie granic obszaru objętego uchwałą. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 630/07, czytamy m.in. „… chodzi o podanie do publicznej wiadomości samej informacji, że uchwała w tym konkretnym przedmiocie została podjęta oraz że można składać wnioski do planu, co warunkuje przystąpienie do dalszych prac planistycznych. Zainteresowane osoby trzecie mogą również zapoznać się z treścią uchwały oraz załącznikiem graficznym stanowiącym jej uzupełnienie i wyjaśnienie.”

Równocześnie w ogłoszeniu wójt określa formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Ustawodawca określił minimalną długość terminu – tzn. 21 dni od dnia ogłoszenia. Chociaż wójt ma prawo określić m.in. formę wniosku, to jednak obowiązek dokumentowania prac planistycznych wskazuje, że wnioski powinny być składane na piśmie, lub drogą elektroniczną.

Obowiązkiem wójta jest rozpatrzenie wniosków i sporządzenie projektu planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej: ustawa zmieniająca 2010 ) zniesiony został obowiązek rozpatrzenia wniosków do planu w ciągu kolejnych 21 dni od upływu terminu ich zgłaszania, co przewidywał uchylony pkt 3 art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a także udokumentowanie tej czynności poprzez sporządzenie, zgodnie z załącznikiem Nr 4 do Rozporządzenia z 2003 r., wykazu wniosków wraz z ich zbiorem.

Po sporządzeniu projektu planu miejscowego wójt jest zobowiązany do dokonania kolejnego ogłoszenia, w sposób analogiczny jak przy rozpoczęciu prac planistycznych. Przedmiotem ogłoszenia jest wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Ogłoszenia muszą być dokonane co najmniej na 7 dni przed dniem wyłożenia i powinny zawierać informacje na temat terminu publicznej dyskusji nad rozwiązaniami projektowanego planu, a także termin wnoszenia uwag do projektu. Okres wyłożenia planu musi wynosić co najmniej 21 dni, a składania uwag 14 dni od zakończenia terminu wyłożenia planu. Są to terminy minimalne, w odróżnieniu od okresu, w jakim wniesione uwagi mają być rozpoznane. W art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano bowiem maksymalny termin 21 dni na rozpatrzenie uwag. Jego niedotrzymanie przez wójta może spowodować skargę na bezczynność złożoną przez podmiot zgłaszający uwagi – na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W tym wypadku nie znajdzie zastosowania ograniczenie wynikające z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , bowiem przedmiotem zaskarżenia nie będzie rozstrzygnięcie wójta w sprawie uwag do projektu planu, ale jego brak. Kolejnym istotnym etapem procedury planistycznej jest rozpatrzenie wniesionych uwag przez wójta, w formie zarządzenia. Uwzględnienie uwag powinno skutkować wprowadzeniem do projektu planu miejscowego odpowiednich zmian. Listę nieuwzględnionych uwag wójt ma obowiązek przedstawić do rozpatrzenia radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego.

Ustawa zmieniająca 2010 uchyliła również pkt 10 art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  przenosząc jego zasadniczą treść do pkt 9 tego artykułu. Pozostawiono więc zarówno obowiązek ogłoszenia o wyłożeniu planu, okres tego wyłożenia, a także przeprowadzenia publicznej dyskusji. Należy jednak zwrócić uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, który uchylając pkt 10 art. 17 nie zmienił treści kolejnego – pkt 11, który wskazuje na obowiązek wójta polegający na wyznaczeniu terminu wnoszenia uwag do planu – odwołując się do ogłoszenia o którym mowa w uchylonym już pkt 10.

Powracając jednak do głownego tematu warto wskazać, że istotnymI instrumentem partycypacji społecznej w procedurze uchwalania planu przestrzennego jest publiczna dyskusja, która powinna być przeprowadzona w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Rzeczywisty wymiar tej instytucji zależy jednak od sposobu jej realizacji. Ustawodawca pozostawił wójtowi swobodę co do wyboru formy przeprowadzenia dyskusji, jej miejsca i terminu, we wskazanym okresie. Trudno jednak zgodzić się ze zdaniem wyrażonym w doktrynie, że swoboda organizacji dyskusji obejmuje również podjęcie decyzji o ograniczeniu debaty do prasy lokalnej. Na pewno publikowanie informacji czy opinii na temat projektu planu miejscowego przyczyni się do upowszechniania wiedzy na temat jego rozwiązań, ale nie może zastąpić dyskusji. Ponadto istotne wydają się szczegóły organizacyjne. Jeśli dyskusja zostanie zaplanowana w godzinach pracy urzędu albo w jego siedzibie, to niedogodności dla potencjalnych uczestników zapewne spowodują nikłe zainteresowanie debatą na temat planu. Dlatego wydaje się, że miejsce i termin dyskusji powinny być dostosowane do danej sytuacji. W zależności od specyfiki danej gminy, która jest z pewnością znana wójtowi, dyskusja powinna zostać zaplanowana w dogodnym dla mieszkańców miejscu i czasie, na przykład w godzinach popołudniowych, w szkole lub innym obiekcie użyteczności publicznej, który jest dogodnie usytuowany.

Zagwarantowanie rzeczywistego udziału mieszkańców w procesie planowania przestrzennego może powodować, że proces ten ulegnie przedłużeniu. Należy jednak zwrócić uwagę na potencjalne korzyści, ponieważ podjęcie debaty i uwzględnienie racjonalnych propozycji osób, które na obszarze planu mieszkają i żyją na co dzień, może wyeliminować albo zmniejszyć dalsze konflikty w trakcie realizacji zamierzeń planu.


Wojciech Federczyk

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871)