Pozwolenia zintegrowane jak wszystkie inne decyzje są objęte wynikającą z postanowień art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W związku z tym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego ma charakter wyjątkowy i zgodnie z postanowieniami tego przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności, wznowienia postępowania administracyjnego oraz w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Do tej ostatniej grupy niewątpliwie musi być zakwalifikowany art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), który w ust. 1 przewiduje, że „Zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy”.

Jednym z rodzajów pozwoleń na korzystanie ze środowiska, jakimi muszą legitymować się zarządzający składowiskami odpadów, są pozwolenia zintegrowane. Dlatego też w związku z postanowieniami tego przepisu należy ustalić, czy zachodzi konieczność zmiany wydanych wcześniej pozwoleń zintegrowanych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Mówiąc o ustawie, oczywiście należy mieć na uwadze ustawę z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, że obowiązek wynikający z postanowień przytoczonego art. 12 ust. 1 swoim zakresem podmiotowym obejmuje jedynie zarządzających składowiskami odpadów (z czego wynika, że inne podmioty prowadzące działalność w zakresie gospodarki odpadami takiego obowiązku nie mają), natomiast przedmiotowym obejmuje jedynie zmiany wprowadzone przez ustawę, której jest on częścią. Obowiązek ten w żadnym razie nie może być więc rozszerzany na inne akty prawne, które wprowadziły zmiany w zakresie korzystania ze środowiska po wydaniu konkretnej decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę korzystania ze środowiska. Takie postępowanie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą exceptione non sunt extendae zakazującą rozszerzającego interpretowania wyjątków od reguły, gdyż konieczność zmiany decyzji wynikająca z art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw jest właśnie takim wyjątkiem. Ponadto pozostawałoby to w sprzeczności z wynikającą z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz ochrony praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Mówiąc o obowiązkach zarządzających składowiskami odpadów wynikających z postanowień art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, należy mieć na uwadze jednak to, że zgodnie z postanowieniami tego przepisu konkretyzują się one tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dostosowania posiadanych pozwoleń na korzystanie ze środowiska do nowych (wskazanych wyżej) standardów prawnych. Jeżeli zatem wydana przed wprowadzeniem zmian do przepisów prawa decyzja nie narusza wynikających z nich postanowień, to nie ma potrzeby zmiany takiego orzeczenia, gdyż w takim przypadku wnioskodawcy trudno byłoby wskazać zakres wnioskowanych zmian w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne natomiast należałoby uznać sytuacje, w których podmiot posiadający konkretne uprawnienia wynikające z decyzji wnioskowałby o jej zmianę, przerzucając w ten sposób ciężar oceny zakresu niezbędnych zmian na właściwy organ administracji. Artykuł 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw stanowi bowiem autonomiczną podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany konkretnego orzeczenia. Nie wyłącza jednak obowiązywania w pozostałym zakresie postanowień art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego normującego procesowe reguły zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z czym wnioskodawca, wnosząc podanie o zmianę pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jak w każdym innym przypadku powinien precyzyjnie wskazać, jaki jest proponowany zakres zmian. Organ administracji będzie natomiast treścią tego wniosku związany, gdyż zgodnie z regułami wynikającymi z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie administracyjnej może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Natomiast jeżeli wniosek by takich propozycji nie zawierał, to zgodnie z regułami wynikającymi z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien on podlegać uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W analizowanym przypadku w art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ustawodawca precyzyjnie określił, że do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia może dojść tylko po złożeniu wniosku przez zarządzającego składowiskiem i dlatego nawet jeżeli właściwy organ widziałby konieczność zmiany decyzji w innym zakresie niż wynikający z wniosku, to bez zgody wnoszącego nie wolno mu tego zrobić, wykroczyłby bowiem poza ramy wniosku, a zatem działał bez podstawy prawnej.

Jeżeli chodzi o wpływ postanowień ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw na wydane w okresie wcześniejszym pozwolenia zintegrowane, to nie jest on rewolucyjny. Ustawodawca w art. 2 tego aktu prawnego dokonał, co prawda, również nowelizacji postanowień Prawa ochrony środowiska, jednak nie objęły one rozwiązań prawnych odnoszących się bezpośrednio do pozwoleń zintegrowanych (art. 201–219 pozostały w niezmienionym brzmieniu). Oczywiście pozwolenia zintegrowane mają to do siebie, że zgodnie z postanowieniami art. 202 ust. 1 Prawo ochrony środowiska  zastępują one tzw. pozwolenia sektorowe, obejmując swoim zakresem rozwiązania, które by się w nich znalazły. W analizowanym przypadku najważniejsze znaczenie mają te części pozwoleń zintegrowanych, które odnoszą się do gospodarki odpadami, gdyż na nie mogły wywrzeć wpływ zmiany wprowadzone ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dlatego też wydaje się uzasadnione przypomnienie, jakiego rodzaju orzeczenia z zakresu gospodarki odpadami kumuluje w sobie pozwolenie zintegrowane. Zasadniczo zgodnie z postanowieniami art. 202 ust. 1 i 4 Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami art. 181 ust. 1 pkt 4 tego aktu prawnego pozwolenia zintegrowane zastępują pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania, zbierania i odzysku odpadów. W związku z tym, gdyby podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał pozwolenia zintegrowanego, musiałby posiadać „pozwolenia sektorowe” na prowadzenie działalności związanej z wytwarzaniem lub zagospodarowaniem odpadów wymaganych na podstawie art. 17–37 ustawy o odpadach . Dlatego też, oceniając konieczność zmiany pozwoleń zintegrowanych w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przedmiotem pogłębionej analizy powinny być właśnie te przepisy, gdyż również na ich podstawie było wydane pozwolenie zintegrowane. Zmiany wprowadzone w tym zakresie do ustawy o odpadach są bardzo obszerne, jednak nie wszystkie z nich w sposób bezpośredni przekładają się na treść postanowień pozwoleń na korzystanie ze środowiska (w tym również zintegrowanych), a co za tym idzie – nie muszą automatycznie skutkować ich zmian. Z tego punktu widzenia najpoważniejsze znaczenie ma wprowadzenie do ustawy o odpadach art. 21b, który w ust. 1 określa, jakie wymagania powinien spełniać program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, natomiast w ust. 3 – co powinno być określone w decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi.

Dlatego też jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wytwarza odpady niebezpieczne w ilości wymagającej zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi (co w przypadku składowisk odpadów jest raczej regułą), powinien dokonać weryfikacji, czy posiadana przez niego decyzja spełnia warunki wynikające z art. 21b ust. 3 ustawy o odpadach , to jest zawiera:
– wyszczególnienie odpadów przewidzianych do wytworzenia,
– sposób dalszego gospodarowania odpadami,
– wskazanie rodzaju magazynowanych odpadów oraz sposobu ich magazynowania,
– termin obowiązywania decyzji, którą wydaje się na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat, a w przypadku działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych – nie dłuższy niż 5 lat,
– oznaczenie obszaru prowadzonej działalności.

Jeżeli z dokonanej oceny będzie wynikało, że orzeczenie spełnia powyższe wymagania (w przypadku pozwoleń zintegrowanych trzeba analizować wszystkie postanowienia, gdyż np. termin obowiązywania pozwolenia jest wspólny dla wszystkich rodzajów korzystania ze środowiska, podobnie jest również z miejscem wykonywania działalności), to może okazać się, że mimo zmiany przepisów nie będzie zachodziła konieczność zmiany posiadanych decyzji w omawianym zakresie. Oczywiście, w procesie dokonywania oceny zgodności posiadanej decyzji nie można zapominać również o postanowieniach znowelizowanego art. 22 ust. 1 ustawy o odpadach , który określa, w jakich przypadkach organ administracji odmawia wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi lub zatwierdzającej program gospodarki odpadami.


Krzysztof Gruszecki

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 150 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:
Obowiązek dostosowania przez zarządzających składowiskami odpadów posiadanych pozwoleń zintegrowanych w związku z nowelizacją ustawy o odpadach (cz. 2)