Obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokładnie określa w art. 17 tryb przygotowania i uchwalania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymagany zakres treści miejscowego planu (obowiązkowy i fakultatywny – art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). O tym jak istotne jest przeprowadzenie procesu uchwałodawczego zgodnie z ustawową procedurą oraz umieszczenie odpowiednich treści w uchwale, świadczy sankcja za niedotrzymanie wymagań stawianych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zgodnie z art. 28 ust. 1 naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sankcja nieważności oznacza, że uchwała jest nieważna od samego początku (ex tunc). Przyjąć należy, że skoro art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , określa przesłanki nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu, to jest to regulacja szczególna wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem kryteriami oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego jest art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako lex specialis (por. T. Bąkowski, komentarz do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie w szczególności niedotrzymanie wymagań co do zawartości (przedmiotu) uchwały. Ustawodawca nie wartościuje naruszenia zasad sporządzania planu, zatem każda, nawet najmniejsza, wada w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie nieważności. Do przykładowych wad uchwał należą:
• niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
• brak w planie ustaleń, które są obowiązkowe zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ;
• niezgodność części tekstowej z graficzną uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Wr 66/07, Dz. Urz. Woj. Dolno z 2007 r. Nr 286, poz. 3582, LEX nr 322175);
• poszerzenie części tekstowej planu o tereny przyległe do granic opracowania (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 30 kwietnia 2008 r., nr NK.II.KK.0911-99/08, LEX nr 492958);
• objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. II SA/Kr 3167/03, OwSS 2006/4/107, LEX nr 195702).

Naruszeniem trybu sporządzania planu jest nieprawidłowe przeprowadzenie procedury przygotowania projektu uchwały. W tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza bardzo ważną zasadę – tylko istotne naruszenie trybu powoduje nieważność uchwały, przy czym w żaden sposób nie określa na czym polega istotność naruszenia pozostawiając to określenie praktyce organów nadzoru i sądów administracyjnych. W uproszczeniu można przyjąć, że wada będzie istotna, jeżeli mogła mieć wpływ na ostateczną treść planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Wr 415/05, Dz. Urz. Woj. Dolno z 2007 r. Nr 44, poz. 489, LEX nr 297163). Zgodnie więc z wolą ustawodawcy, jeżeli naruszenie procedury sporządzania uchwały nie jest istotne, wówczas uchwała może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Do naruszeń trybu postępowania należą np.:
• brak ponowienia procedury planistycznej w przypadku wprowadzenia zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, opinii i uzgodnień;
• brak przeprowadzenia procedury planistycznej w przypadku zmiany planu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Wr 204/06, NZS 2007/4/64, LEX nr 285067);
• brak powiadomienia o wszczęciu procedury planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2007 r., sygn. II SA/Bk 381/07, LEX nr 340417);
• brak uzgodnień projektu planu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1035/07, LEX nr 424665).

Każde naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały. Podobnie jak przy naruszeniu zasad, w tym przypadku ustawodawca również kategorycznie traktuje błędy i każde naruszenie właściwości pociąga za sobą sankcję nieważności. Jako przykłady można przywołać tu zarówno przeniesienie kompetencji pomiędzy organami gminy (gdy organ wykonawczy wykonuje kompetencje przypisane radzie lub odwrotnie – np. gdy rada gminy nakazuje organowi wykonawczemu wprowadzenie do planu konkretnych rozwiązań, patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Po 333/06, LEX nr 448127), jak i uzyskanie opinii lub uzgodnień od organów nieuprawnionych.

Zgodnie z wyraźnym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , uchwała może być nieważna w całości lub jedynie w części. Tu również ustawodawca nie daje wskazówek kiedy nieważność należy orzec wobec całości, a kiedy można jedynie co do części uchwały. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jakichkolwiek wytycznych w tym przedmiocie. Można jednak założyć, że jeżeli po stwierdzeniu nieważności w części można nadal stosować pozostałe postanowienia uchwały, wówczas częściowe stwierdzenie nieważności będzie dopuszczalne.

Ocenę zgodności uchwały w sprawie miejscowego planu przeprowadza każdorazowo wojewoda jako organ nadzoru i on posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności (w trybie określonym w ustawie o samorządzie gminnym). Poza tym nieważność stwierdzić może również sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi na uchwałę rady gminy.

Zdając sobie sprawę z poziomu trudności przygotowania projektu miejscowego planu oraz kosztów, które muszą ponieść gminy na przeprowadzenie całego tego procesu, ustawodawca zdecydował, że dopuszczalne będzie ponowienie postępowania jedynie w niezbędnym zakresie w celu sanowania błędów. Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi (art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Uzasadnieniem dla takiego rozwiązania jest fakt, że w obrocie prawnym pozostaje cały czas uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, która obliguje organ wykonawczy do dokonywania kolejnych czynności planistycznych. Brzmienie przepisu wskazuje jednak, że ponowienie postępowania w niezbędnym zakresie po wyroku sądu administracyjnego dopuszczalne jest tylko po wyroku ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, co oznaczałoby niedopuszczalność takiego postępowania po wyroku sądu ze skargi na uchwałę wniesionej przez uprawniony podmiot (wojewodę, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy osobę, której interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone uchwałą).


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)